【環時深度】移民改革即將實施，歐盟準備好了嗎

來源：環球時報

【環球時報綜合報道】編者的話：2024年5月，歐盟理事會正式批準了歐洲移民與難民庇護制度的重大改革方案——《移民與難民庇護公約》。這一歷時近6年艱辛談判才達成的制度性安排，將于今年6月起在歐盟各成員國層面正式實施，其核心目標是彌補自2015年難民危機以來歐盟移民治理體系的長期失靈與分裂，推動各成員國政策由“各自為政”走向“協調統一”。從公約內容來看，此次改革總體呈現出趨嚴的政策取向，政策重心從“如何接收”轉向“如何甄別與管理”。不過，移民問題涉及主權、財政與社會結構等議題，歐盟各成員國立場差異明顯，這也使得歐盟在該領域始終難以實現真正意義上的“一體化”。

“邊境快篩”和“責任分擔”

“無人機在空中盤旋，邊境線上布滿了攝像頭，陸地、水域和空中都有巡邏：這揭示了歐洲未來移民管理的計劃。”奧地利《今日報》日前報道稱，一個來自奧地利的代表團4月底訪問了羅馬尼亞，后者被認為是西巴爾干地區的關鍵國家，其采取的措施被視為歐盟新的移民與難民庇護制度運作模式的范例。代表團觀察到，在歐盟的“外部邊境”（歐盟成員國與非歐盟國家之間的陸地、海洋、空中及港口邊界）出現了更嚴格的管控措施。羅馬尼亞在與非歐盟國家塞爾維亞之間超過500公里的邊境線區域采用了最先進的監控技術，非法越境人數大幅下降——從2022年的1645人次降至2025年的84人次。

距離新的《移民與難民庇護公約》正式生效還有不到一個月，德國也釋放出將執行更嚴厲政策的信號。德國是自2015年歐洲難民危機以來，接收難民總量最多的歐盟國家。不過，相關數字正在下降。歐盟委員會的數據顯示，德國當下已不再是尋求庇護者前往歐盟的首選目的地國家，自2015年以來，德國在相關排名中首次降至第四位。今年第一季度，首次在德國申請庇護者數量不足2.9萬，同比下降23%，數量低于法國、西班牙和意大利。據德國《時代周報》5月3日報道，盡管數字下降，德國內政部長仍宣布將繼續實施邊境管制，也將繼續向阿富汗遣返犯罪人員。他說，政府中期目標是“使歐洲移民體系足夠完善，以便能重新脫離邊境管控措施”，但目前仍無法確定這一節點何時到來。

自2015年難民危機以來，歐盟移民和難民治理長期處于“應急狀態”。2015年至2016年，超過100萬難民和移民進入歐洲，德國等國一度采取較為開放的接收政策。但隨后，接收能力、社會融合、財政負擔及安全焦慮不斷累積，移民問題迅速演變為歐洲多國的政治焦點議題，并推動右翼政黨支持度上升。

歐盟舊有的移民和難民管理體系失靈主要源于《都柏林條例》的局限性。歐盟現行的《都柏林條例》于2013年生效，該條例規定，處理庇護申請的責任歸屬于移民首次進入的成員國，這導致意大利、希臘、馬耳他等南歐前線國家承受了不成比例的巨大壓力。盡管2015年歐洲難民危機后，歐盟曾嘗試建立難民強制配額機制，但因波蘭、匈牙利等部分東歐國家的堅決抵制而收效甚微。

綜合歐洲媒體報道，新公約的核心可以被概括為兩大關鍵詞：“邊境快篩”和“責任分擔”。“邊境快篩”是指在“外部邊境”對抵達人員進行快速身份識別、安全審查和庇護資格初步判斷，整個流程原則上控制在數周內完成。相關變革將首先影響歐盟的“外部邊境”。以意大利蘭佩杜薩島為例，過去，載有北非移民的小船靠岸后，相關人員往往被送入接待中心，需等待數月方可進入程序，其間不少人會脫離管理，私自前往法國或德國。新公約實施后，流程將被大幅壓縮，抵達者將立即接受身份、安全與健康篩查。來自庇護成功率較低國家的申請人更是將在極短時間內被執行遣返。這意味著，歐盟的移民治理邏輯正在發生根本轉向，從“進入歐洲后再處理”變為“在邊境決定去留”。對移民個體而言，這一改革不僅意味著更快的審核流程，也意味著更高的不確定性。

“責任分擔”則是另一大支柱。長期以來，地中海沿岸國家承擔了絕大多數難民接收壓力。新機制提出“靈活團結”原則，要求所有成員國參與責任分擔。長期拒絕接收難民的東歐國家可以通過財政出資、技術支持或其他形式的援助，來抵消其接收名額的義務。例如，每拒絕接收一名分配到的難民，需支付約2萬歐元的資金。這一制度設計試圖打破長期存在的“前線國家過載、非前線國家相對回避”的格局，但也引發了關于團結被“貨幣化”以及可能削弱歐盟價值共識的爭議。

兩年準備期，成效幾何

自歐盟理事會正式批準新公約以來，歐盟及其成員國圍繞其正式實施展開了為期兩年的準備工作。歐盟委員會推動升級信息系統、強化指紋數據庫（Eurodac）、提高身份識別能力，并通過專項資金支持邊境國家擴建接收設施、提升處理能力。此外，歐盟還在持續強化遣返機制，探索將部分移民送往“安全第三國”。今年年初，在右翼力量推動下，歐洲議會通過了更嚴苛的規則，包括延長拘留期限，并首次允許在歐盟境外設立“遣返平臺”，將申請被拒者送往第三國待命。這一舉措旨在提高目前僅約20%的遣返執行率，增強政策威懾力。

南歐國家成為重點調整區域。以歐盟東南門戶希臘為例，在該國被稱為“難民島”的邊陲島嶼萊斯沃斯、薩摩斯等愛琴海島嶼，當地已在歐盟資金的支持下建立并投入使用了多個更封閉、更高安保等級的接收和身份識別中心。希臘政府還在克里特島新建非法移民拘留所，并尋求希臘海岸警衛隊與利比亞相關部門開展直接合作，希望在移民船只離開北非海岸前即實施攔截。意大利則在多個港口設立快速篩查設施，并探索與第三國合作設立“外部處理中心”。與此同時，德國、荷蘭等非前線國家更多著眼于庇護程序數字化、遣返機制優化，并在國內政治壓力下加強邊境檢查。

在歐盟機構所在地比利時，聯邦政府近年來持續增加移民接待預算，并擴展接收網絡。然而，由于申請人數波動較大，一線體系仍面臨周期性緊張，布魯塞爾部分接待點出現了短期擁擠現象。這種“緊平衡”狀態，成為當前歐盟多國的共同寫照。在社會層面，移民議題的可見度明顯提升，關于勞動力短缺背景下“吸引技術移民”的討論增多，而另一方面，部分社區對公共資源分配的擔憂也在上升。

近年來，在法國巴黎北站附近、圣馬丁運河沿線，以及塞納河畔、共和國廣場、市政廳等地，移民搭建的臨時帳篷區反復出現。2024年奧運會前夕，警方在巴黎市政廳附近清除了由近百名年輕人搭建的數十頂帳篷。去年3月，警方又清空了一座被移民占領3個多月的文化中心，數百人被迫遷出。隨著新公約即將實施，更多移民將在南歐邊境完成分流，能夠進入法國境內的將主要是已納入正規程序的群體，這或許能減少法國城市中的“無序滯留”現象，但也會將行政壓力轉移至法律審核前端。

為落實歐盟的新公約要求并應對國內現實挑戰，西班牙采取了內外并舉的措施。對外，政府持續加強與非洲國家的合作，尤其與毛里塔尼亞、塞內加爾等國在邊境管控與人員遣返方面展開協作。對內，西班牙推進移民身份規范化政策。今年年初，西班牙政府通過了一項重要法令，允許約50萬名符合條件的無證移民申請居留和工作許可。政府方面表示，該措施旨在減少非正規就業、改善勞動力市場結構并提升稅收覆蓋面。這一政策在歐盟范圍內引發廣泛討論，歐盟委員會及部分成員國關注其可能帶來的跨境流動影響，并認為需在申根協定框架下進一步評估其外溢效應。

統一規則不意味著統一意愿

統一規則并不意味著統一意愿。歐洲政策中心在今年4月舉辦的一場專題研討中指出，新公約能否真正重建歐盟移民體系，將高度依賴成員國之間的協調合作，只有所有組成部分協同運作時，新公約才能真正發揮作用。

德國《明鏡》周刊稱，歐盟及其成員國總共花了8年多的時間才終于可以啟動相關改革，然而許多專家仍對這項改革持批評態度，認為新公約的實施可能會“觸及人權的底線”。

今年2月，希臘議會通過了一項被稱為“合法移民”的新法案，明確規定任何通過非法方式進入希臘的移民，將永久失去身份合法化的可能。然而，這份法案引爆希臘國內輿論，議會內部對移民管理的具體操作也存在分歧。希臘監察專員對法案提出嚴厲批評，認為懲罰非法入境本身違背國際難民保護公約精神。此外，法案對被認定“協助非法入境”的非政府組織成員設置了極為嚴苛的刑罰，監察專員警告稱，這種做法未能區分牟利性偷渡與人道救援行為，可能對人道救助工作產生“寒蟬效應”。

在執行層面，各成員國的準備進度參差不齊。法國內政部長洛朗·努內茲日前在參議院聽證會中直言，法國很難趕上今年6月的新公約實施節點，主要原因是國內法律修訂的滯后。由于新公約在歐盟層面具有直接法律效力，如果法國國內法不能及時完成對標修訂，將產生嚴重的法律空白。這可能導致一線執法因程序違法而遭到法院推翻，甚至出現移民在邊境獲得“系統性準入”的尷尬局面。這種滯后深受法國內部政治撕裂的影響：左翼陣營抨擊公約削弱了人權保障，而極右翼則認為措施力度依舊不足，難以阻斷非法流向。努內茲表示，由于政府在國民議會缺乏穩定多數，計劃通過行政法令來推進將公約納入國內法，而不再走完整的法案程序。

此外，歐盟要求法國提供約615個邊境接待名額，但截至2024年年底，全國僅可提供約300個接待名額，其中相當一部分集中在巴黎戴高樂機場。官方預計，相關接待能力需到2026年年底方可達標。與此同時，擴建“等候區”、增加邊境警力及庇護審理人員都面臨時間與財政約束。歐洲政策中心指出，如果成員國執行程度不均，可能導致移民再次集中于少數國家，從而重現過去的結構性失衡。

《移民與難民庇護公約》標志著歐盟移民政策從“危機應對”走向“制度治理”的重要轉向，其目標是建立一個更加統一、可預期的體系。但現實情況是，制度設計與執行能力之間仍存在落差。各國在政治意愿、行政能力和社會承受度上的差異，使歐盟在移民問題上難以形成真正的“一體化”。下個月的公約正式實施更像是一場“壓力測試”，不僅檢驗歐盟的邊境治理能力，也考驗成員國在分歧中維持團結的政治意志。

【環球時報駐比利時、法國、西班牙特派記者 牛瑞飛 尚凱元 顏歡 環球時報駐德國、希臘特約記者 青木 梁曼瑜】