信訪受理起爭議怎么辦？從協(xié)商到聯(lián)席會議，一步步說清

在日常信訪工作中，一條信訪事項(xiàng)通過走訪、網(wǎng)上信訪傳來，到底該由哪個部門、哪個層級來受理，看似是基礎(chǔ)問題，實(shí)際操作中卻經(jīng)常引發(fā)爭議。有時兩個以上相關(guān)部門都不愿意接，都認(rèn)為不屬于自己的事；有的是都愿意接，但要求各辦各的；還有的涉及跨地區(qū)、跨部門，甚至連共同的上級都找不到。這類情況，在信訪工作中叫“管轄權(quán)異議”或“受理爭議”。怎么處理這些爭議，既關(guān)系到信訪人的切身感受，也直接影響后續(xù)化解工作的效率，延期受理甚至?xí)|碰“四應(yīng)四不”問題。結(jié)合《信訪工作條例》第二十四條第一款規(guī)定，這里梳理一下信訪部門處理管轄權(quán)異議的主要路徑。

一、管轄權(quán)異議為什么會出現(xiàn)

要理解怎么處理，先得明白異議是怎么產(chǎn)生的。按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則，誰主管、誰負(fù)責(zé)，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位通常是指信訪事項(xiàng)發(fā)生地的、與該事項(xiàng)職責(zé)相關(guān)的部門。但現(xiàn)實(shí)中的信訪問題往往不是“一對一”那么簡單。比如，一個環(huán)境污染問題，可能同時涉及環(huán)保、城管、水務(wù)甚至街道辦；一個征地拆遷糾紛，可能跨了兩個區(qū)的行政邊界；還有一些歷史遺留問題，涉及到的部門可能已經(jīng)裁撤、已經(jīng)合并，很難簡單套用屬地或?qū)偈碌膯我粯?biāo)準(zhǔn)。

這時候，不同機(jī)關(guān)、單位對“該誰管”的理解就可能出現(xiàn)分歧。有的認(rèn)為自己不是主要責(zé)任方，有的認(rèn)為問題主要發(fā)生在另一個轄區(qū)，還有的因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革后職責(zé)劃轉(zhuǎn)尚未完全理清而產(chǎn)生爭議。這些爭議如果處理得不好，信訪人就會在幾個部門之間來回跑，問題遲遲進(jìn)不了受理程序，如果簡單的交給屬地街道來“兜底”辦理極易引發(fā)新的不滿。因此，信訪部門必須有一套清晰的規(guī)則來處理管轄權(quán)異議。

二、三層遞進(jìn)的處理機(jī)制

《信訪工作條例》第二十四條第一款對受理爭議的處理作出了明確規(guī)定，總結(jié)起來是三個層次：協(xié)商解決、上級指定、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)。

第一層，由涉及爭議的機(jī)關(guān)、單位自己先協(xié)商。兩個或多個部門坐下來，看一看信訪事項(xiàng)到底跟誰的關(guān)系更密切，或者誰已經(jīng)掌握了一些基礎(chǔ)情況，然后商量出一個處理結(jié)果。實(shí)踐中，協(xié)商的結(jié)果通常有兩種：一種是由其中一個機(jī)關(guān)、單位單獨(dú)受理，一般情況下是與事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度更高或者受理在先的那一家；另一種是大家覺得都沾邊，那就共同受理，也就是說由兩個或以上機(jī)關(guān)、單位聯(lián)合辦理這個信訪事項(xiàng)。這種共同受理的方式在一些綜合性問題中越來越常見，比如老舊小區(qū)加裝電梯引發(fā)的矛盾，往往需要住建、規(guī)劃、街道甚至物業(yè)公司共同出面，單獨(dú)交給任何一個部門都難以推動。

第二層，如果協(xié)商不下來，就由爭議各方的共同上一級機(jī)關(guān)、單位來決定。這一層邏輯很清楚—下級有不同意見，上級來拍板。比如，同一區(qū)里的兩個街道對一條信訪事項(xiàng)的管轄權(quán)有爭議，那就由區(qū)級政府來決定到底交給哪個街道；同一市里的兩個部門有爭議，就由市級政府或指定的主管部門來決定。這種指定受理的方式具有強(qiáng)制力，一旦上級作出了決定，相關(guān)單位就必須執(zhí)行，不能再推諉。

第三層，是協(xié)商不成、又沒有共同上一級機(jī)關(guān)、單位的情況。這種情況在“三跨三分離”信訪事項(xiàng)中尤為突出。所謂“三跨”，就是跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)；“三分離”則是人事分離、人戶分離、人事戶分離。比如，一個投訴人的戶籍在A市，常住地在B市，反映的問題發(fā)生在C市，這幾個單位之間可能沒有直接的上下級關(guān)系，找不到一個共同的上級機(jī)關(guān)來指定。這時候，就需要由信訪工作聯(lián)席會議來協(xié)調(diào)處理。這里要特別說明一點(diǎn)，聯(lián)席會議的“協(xié)調(diào)處理”，指的是明確責(zé)任分工、形成化解方案，而不是說聯(lián)席會議自己作為受理機(jī)關(guān)去辦理這個信訪事項(xiàng)。聯(lián)席會議的定位是搭建平臺、整合力量、督促落實(shí)，最終的受理和辦理還是要落到具體的職能部門頭上。

三、已經(jīng)受理后發(fā)現(xiàn)沒有管轄權(quán)怎么辦

除了前面說的受理階段的爭議，還有一種情況也經(jīng)常碰到：某個機(jī)關(guān)、單位已經(jīng)把信訪事項(xiàng)接收了，甚至已經(jīng)受理了，但辦理過程中突然發(fā)現(xiàn)，這事其實(shí)不屬于自己的管轄范圍。這個時候能不能簡單地說一句“我們不歸我們管”，然后把材料退給信訪人？顯然不行。

《信訪工作條例》對此沒有寫明具體的操作細(xì)則，但在實(shí)際工作中，出于方便信訪人的考慮，大家普遍遵循一個原則：既然已經(jīng)受理了，就不能再把信訪人推出去重新投訴一遍。正確的做法是，主動與真正有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位溝通協(xié)商，把相關(guān)材料移送過去，同時告知信訪人移送去向。如果能夠協(xié)商共同辦理，那更好；如果確實(shí)不屬于任何單位的職責(zé)范圍，也要依法作出不予受理的決定并說明理由，引導(dǎo)信訪人通過其他法定途徑解決。這里的關(guān)鍵是，不能讓信訪人因?yàn)闄C(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)不清而承擔(dān)額外的奔波成本。

四、管轄權(quán)繼承問題也要注意

還有一種容易忽略的情形，就是機(jī)構(gòu)改革后，原來的機(jī)關(guān)、單位被撤銷、合并或者分立了。這時候，之前已經(jīng)受理或者應(yīng)當(dāng)由其受理的信訪事項(xiàng)，管轄權(quán)怎么處理？《信訪工作條例》第二十四條第二款給出了答案：由繼續(xù)行使其職權(quán)的機(jī)關(guān)、單位來受理；如果職責(zé)劃分不清晰，找不到明確承接的機(jī)關(guān)、單位，那就由本級黨委和政府或者其指定的機(jī)關(guān)、單位來兜底受理。這一規(guī)定實(shí)際上解決了“人去樓空”帶來的管轄真空問題，保證了信訪工作的連續(xù)性。比如，原來的某個局被并入新成立的大部門，那么原局的信訪事項(xiàng)就自動由新部門承接，不需要信訪人重新提出。

在具體執(zhí)行中，還有幾個細(xì)節(jié)值得留意。一是處理管轄權(quán)異議時，信訪部門要做好記錄，尤其是協(xié)商過程和最終的決定意見，最好有書面材料或會議紀(jì)要，避免后續(xù)被指定單位反悔或扯皮。二是對于需要上級指定或聯(lián)席會議協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，要盡快啟動程序，不能因?yàn)閰f(xié)調(diào)而耽誤信訪人的合理訴求。三是要注意區(qū)分管轄權(quán)爭議和依法不予受理的情形。有些事項(xiàng)，比如已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序或者依法應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院處理的，不屬于管轄權(quán)爭議的范疇，而應(yīng)當(dāng)直接告知信訪人走法定途徑，不能以“管轄權(quán)異議”為名拖著不辦。

總的來看，處理信訪事項(xiàng)管轄權(quán)異議的核心就是一句話：盡早確定責(zé)任主體，不要讓信訪人成為部門之間推諉的受傷害者。協(xié)商能解決的就協(xié)商解決，協(xié)商不成的及時請上級或聯(lián)席會議介入，已經(jīng)受理的即便發(fā)現(xiàn)錯了也要負(fù)責(zé)移送。只有把信訪受理“入口關(guān)”把好了，信訪事項(xiàng)才能真正進(jìn)入依法辦理的軌道，合理訴求也才有望得到及時回應(yīng)。

部分內(nèi)容引自中聯(lián)辦、國家信訪局《信訪工作條例輔導(dǎo)讀本》p174-175頁。