14城1億人，上海大都市圈為什么最關鍵是一個“通”字？

上海大都市圈國土空間規劃草案中的空間范圍示意圖。

5月20日，無錫市委常委會開了個會，審議通過了一份重磅文件——《無錫市深度融入上海大都市圈發展實施方案》及《事項清單》，無錫亮出態度：全力打造上海大都市圈戰略支點城市。

不只是無錫積極。早在2024年9月，時任杭州市委書記劉捷接受本報采訪時就說得很直白：“我們的態度一直非常明確，就是主動接軌和服務大上海，積極對接上海大都市圈。”

上海的目標，是建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。國際化大都市的能級，從來不是靠行政邊界“圈”出來的，而是靠要素流動、功能協同、規則銜接“通”出來的。

上海大都市圈排面確實不一樣——14座城市、約11.36萬平方公里、約1.09億常住人口。《上海大都市圈國土空間規劃（2025—2035年）》已完成草案公示。這可不是玩“拼圖游戲”，而是一場實打實的“破壁行動”。

說白了，上海大都市圈的關鍵，就在于“通”。

共識怎么來？

上海大都市圈規劃的編制，從2023年6月啟動，已經歷了多輪醞釀和調整。

長三角是什么地方？全國經濟最活躍的區域之一，“最強地級市”“最強縣級市”都集中于此，每個城市各具特色、各具優勢，這都能轉化為規劃編制過程中協商談判的話語權。

城市都不弱，誰都想要更高定位，想把交通通道、產業節點、功能平臺更多放在自己一側。同濟規劃院空間規劃研究院院長朱郁郁，也是這次規劃的技術牽頭人之一，感觸特別深：“大家都愿意合作，但一到關鍵利益，怎么讓各方讓步？”

那怎么辦？一個字：融。

這場規劃編制，不是關起門來寫文本，而是一場持續數年的“破壁談判”——把14個城市的訴求、底牌、紅線，一張張攤在桌面上，一條條地商量。

過去最大的問題是：各做各的規劃，連圖紙都對不上。規劃編制團隊干了一件“笨”活：赴每個城市逐一溝通，把各地的現狀圖和已批規劃圖拼在一起，做成了兩張“底圖”。一張叫“現狀拼合圖”，一張叫“已批規劃拼合圖”。

這么一拼，很多意想不到的問題出現了。上海市規劃院交通分院張天然對此印象深刻：當規劃編制團隊把14個城市的軌道交通、高速公路、高等級航道圖紙疊在一起，發現了三大“對不上”：線位對不上，標準對不上，時序對不上。涉及跨省的交通工程，很容易出現問題。

因此，上海大都市圈規劃編制過程中格外強調跨界協同單元。如嘉昆太、滬蘇通、滬甬嘉、滬舟甬、“一地六縣”等，這些原本最容易變成“邊界地帶”“灰色地帶”的區域，被轉化為可以共同編制、共同討論、共同推進的治理單元。

光有圖紙不夠，各地“話事人”坐在一起，共同商量。上海大都市圈“1+13”城市政府，聯合自然資源、發改、交通等9個部門，組織了4次聯創工作營、6場城市研討會、7輪意見征詢、130多場專題討論，吸納2500多條意見。

聯創工作營，聽著像團建，其實是“高濃度協商”。一次工作營，上百人參加。有“一對一”，上海和蘇州單聊；有“一對多”，上海同時面對環太湖四五個城市；還有“多對多”，杭州灣周邊五六個城市一起爭論：滬甬通道到底走上海還是走嘉興？這還會影響杭州的交通結構，所以杭州也得來。

最有趣的是，他們還會分組討論、交叉旁聽。比如討論杭州灣的時候，環太湖那個組可以旁聽，看看隔壁在爭什么，自己能不能借力或者避坑。

如此密集的會商與討論，說明這不是一次常規意義上的規劃編制，而更像是一場跨區域的“共識生產”。朱郁郁感慨：“這在全國可能都是第一次。不是文對文，是圖對圖、人對人、利益對利益。”

中間有多少“拍桌子”的時刻已經數不清了，但吵到最后，大家慢慢明白了一個道理：沒有哪座城市能夠只算自己的賬。交通不通，產業會卡；規則不接，項目會堵；邊界不磨平，協同就會被摩擦力消耗掉。

各地達成了一條底線共識：在算自己的賬之前，先算好共同目標——把上海大都市圈發展成為具有國際影響力的區域。

都市圈的本質，從來不只有地理上的抱團，更重要的是制度上的共識。

上海大都市圈國土空間規劃草案中的跨界協同單元示意圖。

如何能“入圈”？

上海大都市圈的范圍，不是被人為畫出來的，而是一步步被現實“撐”得更加飽滿。長三角各地的聯系，早就跨過了行政邊界。

國際上劃都市圈，常用辦法是拿1到1.5小時通勤半徑畫個同心圓。朱郁郁說得很直白：“上海周邊高鐵太發達了，時空距離被徹底改寫。都市圈劃得更大，是交通技術進步的自然結果。”

高鐵、城際、跨江跨海大橋……城市之間的距離，不再由公里數說了算，而是由時間、成本、功能聯系重新定義。過去覺得“遠”的地方，現在變成了“新近鄰”。

產業上的聯系更是親密。以當下火熱的具身智能機器人產業為例，以上海為圓心，“150公里產業圈”逐漸成型——人形機器人所需的有形核心零部件，以及看不見的數據、控制算法，在這個半徑150公里的區域內，可以100%配齊。

長三角已形成26個國家級先進制造業集群、92個國家級中小企業特色產業集群。如此緊密的產業鏈接，讓城市之間的“抱團”需求進一步迸發。

“上海大都市圈和其他都市圈不在一個尺度上，地理范圍更大，圈里還有圈。”清華大學中國新型城鎮化研究院主任盧慶強認為，上海大都市圈把蘇錫常、杭州、寧波等都市圈的核心區域都疊了進來，甚至跟南京都市圈的部分區域也有重疊。

圈里還有圈，這意味著上海大都市圈瞄準的是一個更高級的協同空間，給已經彼此交織的城市群，搭建一張更大的協同桌。

但更大的推動力，來自城市自己的意愿。“可能大家都想進到這個圈里。”長三角一體化決策咨詢專家陳雯說得很直接。畢竟，被圈入上海大都市圈，與上海做一張桌上對話的機會能多不少。

比如鹽城。從上海坐高鐵過去要2小時，按通勤半徑它本不該入圈。但鹽城主動對接，反復爭取，積極表達訴求。

鹽城是被都市圈環繞的城市，自身卻不在任何一個都市圈內，“鹽城需要這樣一個都市圈的身份。”陳杰說。

再比如宣城，這是安徽唯一進入上海大都市圈的城市。它卡在“長三角幾何中心”，手里有好幾張牌：上海的農場“飛地”要發揮好作用；新安江上游是杭州等城市的重要水源地。乘坐已經開通的滬蘇湖高鐵，從宣城到上海只需60分鐘，

上海大都市圈國土空間規劃中的空間網絡組織示意圖。

早在2024年3月，宣城扮演東道主角色、承辦上海大都市圈規劃編制會議時，宣城市自然資源規劃局國土空間規劃科相關負責人便深有感觸：“很多專家從未到過宣城，這次研討會后，宣城提升了知名度，也刷新了存在感，同時拓展了大都市的縱深空間和長三角一體化的穿越式體驗。”

當城市之間的聯系已經跨過行政邊界，規劃和治理能不能也跨過去？這次上海大都市圈的規劃編制，就是在率先嘗試回答這一問題。

上海大都市圈的出現，不是空間野心，而是治理邏輯的升級：行政邊界，不能再當要素流動的天花板了。

原標題：《14城1億人，上海大都市圈為什么最關鍵是一個“通”字？》

欄目主編：陳抒怡

文字編輯：朱凌君

本文作者：解放日報 鞏持平