問渠人物 | 陸銘：大城市應(yīng)適度促進(jìn)人口回歸中心城區(qū)

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘

出品 | 鳳凰網(wǎng)問渠人物

文字 | 陳婷婷

截至2024年底，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%，首次超過總?cè)丝诘娜种喈?dāng)于每3個(gè)人中就有2人生活在城鎮(zhèn)區(qū)域。

這一數(shù)據(jù)反映了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新階段——從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的發(fā)展模式。

那么，是不是意味著中國城鎮(zhèn)化速度放緩了？同時(shí)，伴隨中國人口增長出現(xiàn)下降趨勢，人口聚集的進(jìn)程是否也隨之結(jié)束了？近日，鳳凰網(wǎng)《問渠人物》專訪上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘，就上述問題展開了探討及思考。

鳳凰網(wǎng)：中國城市發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定期了嗎？

陸銘：對于這個(gè)問題，我們需從土地和人口兩方面區(qū)別來看。

土地方面，中國過去呈現(xiàn)土地城市化（即城市面積擴(kuò)張）非常快而人口城市化相對滯后的特點(diǎn)。因此，所謂城市發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定期，主要指土地城市化趨于穩(wěn)定。

即便如此，地區(qū)間、城市間仍需進(jìn)行建設(shè)用地再配置，以提高利用效率并順應(yīng)人口流動方向。優(yōu)勢地區(qū)因人口持續(xù)增長，需保障土地供應(yīng)；同時(shí)城市內(nèi)部也需優(yōu)化土地功能間配置，例如城市閑置商業(yè)服務(wù)業(yè)用地與住宅用地相對不足并存，需要作出結(jié)構(gòu)調(diào)整。

在這個(gè)過程中，應(yīng)更多發(fā)揮市場機(jī)制作用，以土地市場價(jià)格為指引盤活資源，破除傳統(tǒng)體制（如土地用途變更困難）對再配置的制約。資本市場也應(yīng)在建設(shè)用地跨地區(qū)再配置和土地功能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮積極作用，基于土地用途變更產(chǎn)生的價(jià)值增量來進(jìn)行融資。

人口方面，需準(zhǔn)確把握城市化速度是否進(jìn)入穩(wěn)定期。城市化速度主要取決于三個(gè)關(guān)鍵因素。首先是經(jīng)濟(jì)增長速度，保持中速增長必然要求農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，以保持二、三產(chǎn)業(yè)勞動力進(jìn)一步增長。

其次是制度因素，現(xiàn)行土地與戶籍制度仍阻礙城市化速度。中央城市工作會議重申要繼續(xù)推進(jìn)外來人口市民化，隨著相關(guān)制度改革，人口城市化速度未必放緩。

再者是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，當(dāng)前農(nóng)村擁有大量60歲以上老齡人口，未來二十年，這部分人口將自然衰減，而年輕一代不會等比例地補(bǔ)充農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口，這也將體現(xiàn)為城市化率持續(xù)上升。此現(xiàn)象類似上世紀(jì)90年代后的日本，因農(nóng)村老齡人口自然衰減導(dǎo)致城市化再次加速。因此，不宜簡單套用歐美發(fā)達(dá)國家“城市化先加速后放緩”的模式指導(dǎo)中國實(shí)踐。

鳳凰網(wǎng)：但從人口數(shù)量來看，近兩年中國人口增長出現(xiàn)下降趨勢，是不是意味著人口聚集進(jìn)程結(jié)束了？

陸銘：并不是這樣。隨著城市化水平持續(xù)提升，人口持續(xù)從小城市向大城市集聚。參照日本，其人口負(fù)增長多年，卻仍向東京都及東京都市圈集中，且此過程中地區(qū)間人均GDP差距反而縮小。

其次，發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用。從國際循環(huán)看，中國過去依賴投資和各類生產(chǎn)要素壓低價(jià)格來拉動制造業(yè)，同時(shí)依賴出口消化產(chǎn)能，這一模式已難以為繼。未來制造業(yè)需依托城市（尤其大城市）創(chuàng)新賦能——除科技外，研發(fā)、設(shè)計(jì)、金融、貿(mào)易等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)均至關(guān)重要。

我們中國發(fā)展研究院所著的《創(chuàng)新之城》顯示，創(chuàng)新在一個(gè)國家內(nèi)的集中度通常超越人口集中度，大城市需在引領(lǐng)創(chuàng)新上發(fā)揮核心作用。面向未來，部分服務(wù)業(yè)還需加大開放力度，大城市將成為開放前沿。

同時(shí)，中國當(dāng)前消費(fèi)占GDP比重需要逐步提高，而消費(fèi)中，服務(wù)消費(fèi)比重將隨著人們收入和消費(fèi)的逐步提高而提高。伴隨這一趨勢，大城市在依賴人口規(guī)模、密度和流量的新興服務(wù)消費(fèi)（如會展、體育、娛樂）中優(yōu)勢日益凸顯。大城市的服務(wù)消費(fèi)數(shù)量、品質(zhì)和多樣性將是其成為消費(fèi)中心城市的關(guān)鍵因素。大城市引領(lǐng)的服務(wù)消費(fèi)增長，也有利于整個(gè)國家制造業(yè)產(chǎn)能的消化，用內(nèi)需來代替部分外需。

因此，從生產(chǎn)和消費(fèi)兩個(gè)方面，大城市需認(rèn)清服務(wù)業(yè)占比提升的客觀規(guī)律，要看到服務(wù)業(yè)賦能于制造業(yè)，又同時(shí)消化制造業(yè)產(chǎn)能的作用，著力在都市圈內(nèi)形成中心城市賦能周邊中小城市制造業(yè)的優(yōu)勢互補(bǔ)格局。

第三，優(yōu)化新技術(shù)新形勢下的城市空間形態(tài)。因服務(wù)業(yè)在GDP和就業(yè)中比重持續(xù)上升（大城市尤甚），城市空間形態(tài)需適應(yīng)此發(fā)展趨勢。

鳳凰網(wǎng)：當(dāng)前，有觀點(diǎn)認(rèn)為兩大因素會逆轉(zhuǎn)或減緩人口集聚的趨勢，一個(gè)是線上技術(shù)與人工智能興起，另一個(gè)是出口導(dǎo)向發(fā)展路徑受阻。從您的研究來看，如何考量這兩大因素？

陸銘：我和黃維晨的研究表明，線上技術(shù)（含平臺經(jīng)濟(jì)）與線下的密度是互補(bǔ)的，因此其發(fā)展非但不稀釋人口密度，反而會強(qiáng)化其對經(jīng)濟(jì)活動的重要性。

此外，人工智能主要替代制造業(yè)崗位，卻在服務(wù)業(yè)持續(xù)創(chuàng)造新崗位，從而推動人口向利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的城市（尤其大城市的中心城區(qū)）集聚。

再者，在出口導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)變背景下，中國制造業(yè)占GDP比重或?qū)⒒卣{(diào)，服務(wù)業(yè)占比持續(xù)上升；同時(shí)制造業(yè)出現(xiàn)技術(shù)替代人工的進(jìn)步，愈發(fā)凸顯服務(wù)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)造核心地位。

因此，技術(shù)進(jìn)步不會弱化城市人口規(guī)模、密度與流量的價(jià)值，反使大城市（尤其是其中心城區(qū)）依托這些要素發(fā)展服務(wù)業(yè)的優(yōu)勢更強(qiáng)。

與此同時(shí)，伴隨服務(wù)業(yè)占比提高及人口向大城市集聚的趨勢，需認(rèn)識到部分傳統(tǒng)空間規(guī)劃理念（尤以“多中心”和疏散城市人口思想為代表）已難以適應(yīng)新發(fā)展階段。當(dāng)然，首先必須承認(rèn)，當(dāng)大城市規(guī)模（面積和人口）達(dá)到一定程度，功能上必然催生副中心，形成多中心格局。但即使是多中心，也需要研究副中心與主中心距離遠(yuǎn)近，以及主副中心間人口密度梯度對城市發(fā)展的影響。

我和高亞飛、鄭怡林基于全球1200個(gè)城市的研究發(fā)現(xiàn)：全球樣本超70%城市呈現(xiàn)“中心至外圍人口密度梯度（即密度下降幅度）”逐步上升的趨勢，中國此比例不足60%，反映中國城市空間規(guī)劃相對保守滯后。

我們的實(shí)證研究同時(shí)顯示，人口密度梯度更低（即中心和外圍密度更接近）、城市多中心格局更散的城市，其第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更弱，交通擁堵卻更嚴(yán)重。其中的道理也并不復(fù)雜，因?yàn)榉?wù)業(yè)發(fā)展離不開供給和需求雙方在同一時(shí)空里互動，城市人口密度低、人口分布更疏散到外圍，則人與人見面的距離更遠(yuǎn)，時(shí)間、金錢成本更高，結(jié)果要么是服務(wù)業(yè)發(fā)展不好，要么是出行距離更遠(yuǎn)，交通更擁堵。

這警示我們，應(yīng)摒棄工業(yè)化時(shí)代的“多中心、低密度、低密度梯度”思維，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，在服務(wù)業(yè)占比越來越高的大城市，促進(jìn)人口適度回歸中心城區(qū)。

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