李征：緬甸政變五周年，一場精心設(shè)計(jì)的選舉｜戰(zhàn)略與安全

編者按· 2026.02.12

2026年2月，緬甸在政變與內(nèi)戰(zhàn)陰影下分三階段完成大選：投票僅覆蓋330個(gè)行政區(qū)中的263個(gè)，聯(lián)邦議席隨之縮減；在嚴(yán)苛政黨登記門檻與安全限制下，軍方支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）以壓倒性優(yōu)勢勝出，而投票率約50%，較2020年明顯下滑。

文章指出，這更像一場“精心設(shè)計(jì)”的政治過渡：通過法律門檻、選區(qū)劃分與安全手段，為軍政府統(tǒng)治披上“文官化”外衣；國際社會(huì)與反對勢力普遍質(zhì)疑其代表性，聯(lián)合國、歐盟強(qiáng)調(diào)暴力脅迫與缺乏包容透明，東盟亦明確表示目前不承認(rèn)選舉結(jié)果并重申“五點(diǎn)共識”。

接下來更值得追問的是：新政府組建后能否真正緩和內(nèi)戰(zhàn)、促成對話？東盟如何在原則與現(xiàn)實(shí)之間推動(dòng)共識落地？外部力量的重新接觸，究竟會(huì)帶來穩(wěn)定，還是加深緬甸政治裂解與地區(qū)不確定性？

2026年2月，緬甸大選結(jié)果在2021年政變五周年之際產(chǎn)生。在這場精心設(shè)計(jì)的、旨在為軍政府統(tǒng)治披上合法外衣的選舉中，軍方支持的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）毫無意外地以絕對多數(shù)當(dāng)選并獲得組建政府的資格。這場選舉或許給予了國際社會(huì)重新審視緬甸——這個(gè)位于東亞、南亞、東南亞十字路口，且擁有豐富自然資源的國家，并與其重新接觸的機(jī)會(huì)，但緬甸的未來在這次“虛假選舉”之后，依然籠罩在國內(nèi)內(nèi)戰(zhàn)和國際孤立的陰云之下，并將對地區(qū)局勢產(chǎn)生深刻影響。

選舉背景

緬甸在1948年獨(dú)立后，曾經(jīng)實(shí)行過一段時(shí)間的文官統(tǒng)治，隨后由于軍方政變而長期實(shí)施軍政府獨(dú)裁統(tǒng)治，直至2015年昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟在大選中獲勝，并于次年成立自1962年以來的首個(gè)民選文官政府。2020年民盟再次贏得大選，但軍方指責(zé)選舉存在大規(guī)?！拔璞住保?021年2月1日發(fā)動(dòng)政變奪權(quán)，組成了由總司令敏昂萊領(lǐng)導(dǎo)的軍政府，并先后八次以國家局勢動(dòng)亂為由宣布緊急狀態(tài)回避選舉。直至最新一期的緊急狀態(tài)于2025年7月31日結(jié)束后，緬甸聯(lián)邦選舉委員會(huì)才宣布將在2025年底分階段展開大選。

雖然現(xiàn)代緬甸國家的版圖在英國殖民時(shí)期前的貢榜王朝就已形成，但各民族的歷史矛盾被英國殖民時(shí)期采取的“分而治之”策略進(jìn)一步放大。原本就是將各民族“散裝打包”的緬甸，自獨(dú)立失去英國的強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治后，由緬族主導(dǎo)的中央政府對周邊少數(shù)民族在組織上不具備強(qiáng)大的控制力，政治上也不具備足夠的說服力，使得緬甸陷入了持續(xù)至今的內(nèi)戰(zhàn)沖突。控制少數(shù)民族地區(qū)的各民族地方武裝（民地武）與中央政府（通常為軍政府）就各地方的民族自決權(quán)展開曠日持久的爭奪。盡管中央政府在2008年憲法修訂后通過建立若干自治區(qū)，與多支民地武力量實(shí)現(xiàn)了?；?，但2021年初政變后被推翻的文官政權(quán)在流亡后成立民族團(tuán)結(jié)政府，與民地武和其他民主勢力等結(jié)盟共同武裝反抗軍政府，緬甸內(nèi)戰(zhàn)進(jìn)入新一階段。控制緬甸不足一半領(lǐng)土的軍政府長期處于被動(dòng)防守，直至2025年下半年，為迎接即將到來的大選，軍政府通過大規(guī)模征兵，加強(qiáng)炮擊和空襲，以及無人機(jī)協(xié)助等，在核心地帶實(shí)現(xiàn)反攻，重奪了部分領(lǐng)土，并在選舉期間對部分反抗勢力控制區(qū)發(fā)動(dòng)猛烈襲擊，以確保投票順利進(jìn)行（如表一所示）。

表一：緬甸內(nèi)戰(zhàn)（2021至今）的主要?jiǎng)萘捌湓V求（來源：作者整理）

選舉過程和結(jié)果

根據(jù)緬甸2008年憲法，緬甸大選將分別選出聯(lián)邦議院的上議院（民族院）和下議院（人民院），以及各地區(qū)級議院各75%的議席，另外的25%由軍方直接指定。以聯(lián)邦議院為例，本次大選預(yù)計(jì)將會(huì)選出588個(gè)議席中的157個(gè)上議院議席和265個(gè)下議院議席，另有166個(gè)議席由軍方直接指定，單一政黨需要贏得至少一半的議席，即至少294個(gè)議席才能夠組建政府。新一屆聯(lián)邦議會(huì)開幕后，上下兩院和軍方再各提名一位候選人，由全體聯(lián)邦議員投票選舉產(chǎn)生總統(tǒng)，另外二人自動(dòng)成為副總統(tǒng)。

表二：緬甸大選各階段和結(jié)果（來源：作者整理）

因緬甸內(nèi)戰(zhàn)帶來的局勢動(dòng)蕩，本次大選共分為三個(gè)階段（如表二所示），在全國330個(gè)行政區(qū)中的263個(gè)舉行，聯(lián)邦議會(huì)議席也因此由664席減少至588席。由于軍方在2023年頒布了新的政黨登記法案，通過設(shè)立嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)存款和黨員人數(shù)等要求上調(diào)參選門檻，導(dǎo)致本次大選僅分別有6個(gè)和57個(gè)政黨登記參選聯(lián)邦和地區(qū)議席，相比2020年有大幅下降。眾多民主黨派及其成員因不符合資格、流亡或被監(jiān)禁缺席，包括2021年前執(zhí)政但在新法案出臺后被解散的民盟，以及目前仍被軍方監(jiān)禁的昂山素季。將近五千名候選人中有大約五分之一都是來自親軍方的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨），包括大量退役軍官。在一些沖突嚴(yán)重而無法展開競選活動(dòng)的選區(qū)，只有鞏發(fā)黨提名了候選人，這些候選人將自動(dòng)勝選，還有部分選區(qū)的一些投票站因?yàn)榘踩蛭茨荛_放。軍政府在一些地區(qū)提前舉行投票，一些政黨因此投訴選舉缺乏透明度。

上述舉措均是為了降低親軍方政黨當(dāng)選的門檻，這也是外界批評此次選舉代表性不足的原因之一，而敏昂萊對此予以否認(rèn)。本次大選因局勢動(dòng)蕩和民眾抵制等因素，約2400萬合資格選民中僅有約1313萬人完成了投票，投票率不足55%，同樣低于2020年的約70%。截至發(fā)稿日緬甸選舉委員會(huì)已公布的數(shù)據(jù)，鞏發(fā)黨在已經(jīng)公布的263個(gè)下議院議席中贏得232席，157個(gè)上議院議席中贏得109席，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過組建政府的門檻。緬甸軍方也公布了由敏昂萊選出的軍方代表名單，將有56名和110名軍方代表分別進(jìn)入上下兩院，全部為現(xiàn)役軍人。這也意味著軍方實(shí)際上占據(jù)了28%的聯(lián)邦議會(huì)議席，超過憲法規(guī)定。敏昂萊稱軍方將持續(xù)參與政治，直至所有民地武組織被消滅。而在總體結(jié)果上，鞏發(fā)黨贏得了已經(jīng)公布的聯(lián)邦和地區(qū)立法機(jī)構(gòu)1025個(gè)席位中的739個(gè)，超過72%（如表三所示）。

表三：主要?jiǎng)龠x政黨和獲得席位數(shù)量（來源：伊洛瓦底江報(bào)、作者整理）

緬甸軍政府領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊并未排除在大選結(jié)束后競選總統(tǒng)的可能性，這意味著他依然可以通過議會(huì)程序成為國家領(lǐng)導(dǎo)人，合法化軍政府的統(tǒng)治。此外，敏昂萊在2月3日簽署了一項(xiàng)新的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，授權(quán)聯(lián)邦咨詢委員會(huì)在廣泛的國家事務(wù)上提供“指導(dǎo)”，事實(shí)上使委員會(huì)主席的影響力高過總統(tǒng)。即使敏昂萊不參與總統(tǒng)選舉，也可以通過成為聯(lián)邦咨詢委員會(huì)主席的方式，對緬甸進(jìn)行“幕后統(tǒng)治”。

緬甸軍政府劃分的大選三階段分布圖（來源：伊洛瓦底江報(bào)）

緬甸大選總體結(jié)果(來源:伊洛瓦底江報(bào))

本次緬甸大選與先前大選在合格選民人數(shù)和投票率上的對比（圖源：伊洛瓦底江報(bào)）

各界反應(yīng)

國際社會(huì)和緬甸國內(nèi)反抗勢力對本次緬甸大選普遍持消極態(tài)度。聯(lián)合國聲明稱本次選舉伴隨著暴力和脅迫，非但沒有提供回歸文官統(tǒng)治的可信政治途徑，反而加劇了暴力沖突，希望與東盟等區(qū)域伙伴合作尋求長期和平解決方案。歐盟則稱本次選舉未能滿足自由公正選舉的基本要素，缺乏符合國際標(biāo)準(zhǔn)的可信、透明和包容的選舉進(jìn)程，并表示將繼續(xù)支持東盟的“五點(diǎn)共識”。

東盟的緬甸問題五點(diǎn)共識：立即停止暴力，開展建設(shè)性對話，設(shè)置東盟特使，允許東盟提供人道援助，允許東盟特使會(huì)見緬甸各方（圖源：東盟秘書處官網(wǎng)）

東盟在2025年10月的峰會(huì)上拒絕了緬甸要求派出選舉觀察員的請求，而在2026年1月29日的東盟外長非正式會(huì)議上，輪值主席國菲律賓的外長拉扎羅表示，東盟目前不承認(rèn)緬甸大選結(jié)果，重申將繼續(xù)推動(dòng)落實(shí)緬甸問題“五點(diǎn)共識” 。這表明緬甸的官方代表或許在新政府組建后的短期內(nèi)，依然不會(huì)被允許重返東盟。不過，拉扎羅同樣透露東盟將會(huì)舉行更多會(huì)議以促成共識，被視為為緬甸重返東盟留下可能性。以民族團(tuán)結(jié)政府為代表的緬甸國內(nèi)反抗勢力同樣呼吁拒絕軍方的“虛假選舉”，采取具體措施落實(shí)東盟的緬甸問題“五點(diǎn)共識”，并要求軍方立即釋放包括前國務(wù)資政昂山素季和總統(tǒng)溫敏在內(nèi)的所有被關(guān)押政治犯。

2025年10月的東盟外長會(huì)議，緬甸代表缺席（圖源：法新社）

選舉結(jié)束后，美國國務(wù)院發(fā)言人表示正密切關(guān)注緬甸局勢，并評估軍政府的下一步行動(dòng)。特朗普當(dāng)局雖然明面上表態(tài)謹(jǐn)慎，繼續(xù)否認(rèn)緬甸軍政府的合法性，但自去年開始已經(jīng)嘗試與緬甸官方重新接觸，在10月的東盟峰會(huì)中拒絕加入對緬甸軍政府和選舉的譴責(zé)。美國國土安全部也宣布結(jié)束針對緬甸國民的保護(hù)計(jì)劃，認(rèn)為緬甸局勢在“自由公正的選舉”過后將會(huì)取得“顯著進(jìn)展”。美國國務(wù)卿魯比奧也曾指示美國官員不要對緬甸大選進(jìn)行評價(jià)，以及在2026年1月的緬甸獨(dú)立日聲明中避免了對大選的批評，只是呼吁軍政府停止暴力并開展對話，表現(xiàn)出對重新與緬甸進(jìn)行接觸的開放態(tài)度。

東盟在1月29日舉行外長非正式會(huì)議討論緬甸選舉問題（圖源：聯(lián)合早報(bào)）

中國外交部對選舉表示歡迎，支持緬甸各方通過大選實(shí)現(xiàn)持久和平，表達(dá)了希望和緬甸繼續(xù)深化合作的期望。中國也是首批對緬甸大選結(jié)果給予正面回應(yīng)的國家之一。緬甸外交部稱有139名國際觀察團(tuán)成員和外交代表等對選舉進(jìn)行監(jiān)督，包括越南、柬埔寨、印度等國的代表。緬甸軍政府領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊聲稱本次選舉“很成功”，投票“有序進(jìn)行”，并承認(rèn)一些人拒絕投票是因?yàn)檎斡^點(diǎn)不同，重申將在大選結(jié)束后將國家職責(zé)移交給當(dāng)選政府，并表示只在乎“人民的選擇”，而不是國際社會(huì)的批評。

緬甸外交部稱大選在國際選舉觀察團(tuán)監(jiān)督下舉行（圖源：緬甸外交部）

緬甸大選的影響

東盟在緬甸政變后曾積極與緬甸軍政府對話并達(dá)成“五點(diǎn)共識”，后續(xù)由于緬甸未能履行承諾，東盟禁止了軍政府官員參與其會(huì)議，僅進(jìn)行較為有限的“功能性接觸”。然而，由于近年來緬甸內(nèi)戰(zhàn)所帶來的國際難民潮，以及電信詐騙和相關(guān)受害者救援等涉及多國協(xié)作的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，東盟逐漸意識到對緬甸軍政府的外交孤立無助于解決問題，但礙于西方國家的壓力等原因無法展開與緬甸的進(jìn)一步接觸。緬甸大選后東盟在明面上與新一屆“文官政府”的外交接觸將面臨更小的外部壓力，這有利于東盟通過外交途徑解決緬甸危機(jī)及一系列外溢問題，同時(shí)有助于緬甸重回國際舞臺。不過，由于緬甸危機(jī)的根深蒂固，以及歐盟等國家和組織長期批評緬甸的人權(quán)問題，并明確表明了拒絕與軍政府進(jìn)行接觸，預(yù)計(jì)緬甸新政府在國際上獲得的承認(rèn)仍將較為有限。

緬甸軍政府領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊視察投票站（圖源：伊洛瓦底江報(bào)）

美國自2021年緬甸政變后，實(shí)際上將緬甸局勢的斡旋主動(dòng)權(quán)交給了東盟，大多數(shù)美國在緬甸的公司也根據(jù)時(shí)任總統(tǒng)拜登簽署的關(guān)于對緬甸實(shí)施制裁的14014號行政命令撤出。雖然特朗普在2025年5月解除了對緬甸軍政府和相關(guān)聯(lián)企業(yè)的部分制裁，但還是在2025年和2026年2月兩次延長該命令一年，以延續(xù)對緬甸軍政府進(jìn)行制裁的法律基礎(chǔ)。然而，特朗普在公告中聲稱“準(zhǔn)備在必要時(shí)調(diào)整施壓力度，以保護(hù)美國在緬甸及其相關(guān)問題上的利益”，這也預(yù)示著特朗普可能在未來與緬甸軍政府展開更多接觸。緬甸具有豐富的石油、天然氣、稀土礦產(chǎn)等自然資源，由于該國局勢在內(nèi)戰(zhàn)下的常年動(dòng)蕩，以及相關(guān)資金和技術(shù)的匱乏，導(dǎo)致其國內(nèi)自然資源的開發(fā)依然處于較為原始的階段。特朗普第二任期以來，將確保能源和礦產(chǎn)資源獲取作為保障美國國家安全的優(yōu)先事項(xiàng)。去年東盟峰會(huì)期間也曾通過與馬來西亞、泰國、柬埔寨等東盟國家以關(guān)稅作為交換的形式，獲取這些國家能源和稀土礦產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)。因此，在緬甸大選結(jié)束并組建新一屆政府之際，特朗普很有可能通過持續(xù)與緬甸新政府進(jìn)行接觸，換取緬甸國內(nèi)相關(guān)自然資源的開發(fā)權(quán)。而對于緬甸來說，由于自2021年政變以來外國直接投資大幅下降，新任政府也需要通過與美國這樣的大國實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；?，來盡可能爭取更多國際認(rèn)可，同時(shí)為自己贏得更多吸引外資的籌碼。

緬甸稀土礦產(chǎn)分布圖（圖源：中國礦業(yè)雜志）

中國同時(shí)是緬甸最大的進(jìn)口來源地國和出口目的地國，雙方之間以貨物貿(mào)易為主，2025年1-9月，緬甸從中國分別進(jìn)口和出口了價(jià)值78.7億美元和55.3億美元的貨物，而緬甸是中國通往印度洋的重要通道，以及“一帶一路”倡議的參與國。中國在中緬經(jīng)濟(jì)走廊合作框架下，在緬甸建設(shè)和運(yùn)營著價(jià)值數(shù)十億美元的各種基礎(chǔ)設(shè)施，包括連接緬甸沿海與中國西南的高速公路，有助于減少中國對馬六甲海峽依賴的油氣管道，正在建設(shè)的深水港和水電站，以及規(guī)劃中的中緬鐵路和工業(yè)園區(qū)等。一些項(xiàng)目自2021年緬甸內(nèi)戰(zhàn)以來長期位于沖突或非中央政府控制地區(qū)。緬甸還是中國最大的稀土供應(yīng)國，根據(jù)緬甸戰(zhàn)略與政策研究所的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，2017-2024年間，緬甸對中國的稀土礦產(chǎn)出口額超過40億美元，其中有36億美元是在2021年及以后。這些稀土大多來自緬甸北部的民地武控制地帶，如克欽邦。雖然本次大選因受軍政府操縱而遭到多方指責(zé)，但從軍政府到“文官政府”的過渡，客觀上依然有助于緬甸國內(nèi)局勢朝更加穩(wěn)定的方向發(fā)展，也有利于中國與緬甸繼續(xù)在各方面展開合作，維持中國在緬甸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的延續(xù)性，加速相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)和完工，以及保障相關(guān)稀土礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全與穩(wěn)定。

經(jīng)過反叛勢力控制區(qū)的連接緬甸沿海和中國的油氣管道（來源：Geopolitical Futures）

總結(jié)來看，本次緬甸大選雖然受軍方操縱痕跡較為明顯，而遭到緬甸國內(nèi)外多方抵制，但依然有其積極的一面，例如為周邊國家提供了一個(gè)重新與緬甸“文官政府”展開正常接觸的臺階，有助于緬甸重返國際舞臺。然而，緬甸國內(nèi)各民族地方勢力沖突不斷且難以達(dá)成共識的局面依舊沒有改變，國際社會(huì)對緬甸新政權(quán)的接納仍然需要時(shí)間。緬甸新一屆議會(huì)預(yù)計(jì)將在3月開幕，屆時(shí)將選出新任總統(tǒng)，新政府最快將在4月組建并接管國家權(quán)力。未來緬甸國內(nèi)局勢和對外關(guān)系將在新政府組建后產(chǎn)生什么樣的變化，依然值得持續(xù)關(guān)注。

本文作者

李征：香港中文大學(xué)（深圳）前海國際事務(wù)研究院研究助理。

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校對 | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝