田舒彥 | 村兩委：行政的底層、自治的頂層

田舒彥

（江西財經大學社會與人文學院）

2024年紀委的重點工作是整治群眾身邊的微腐敗，村干部就成為了被重點關注和調查的對象。這種階段性專項工作、重點工作，到縣區一級一般都會有具體的工作任務數。為了完成指標任務，對可以處分也可以不處分的模糊事件，紀委會選擇從嚴處分，甚至可能傾向于往違規的方向定性。這會極大打擊干部的工作熱情，在規則范圍內躺平成為不讓自己出事的上策。然而，在用常規方法難以完成工作任務的情況下，為完成任務違規操作的責任可能就會落在村干部身上。

R市紀委這一年工作的最重要“成果”就是查處了31位村書記，理由是這些村用集體資金購買某種農作物保險的面積超出了村集體所擁有的種植面積，導致種植的群眾無法購買該保險，也就無法獲得賠付，損害了群眾的利益。例如L村只有100畝村集體農作物，卻買了1000畝的保險，成為被查處的村之一。全市一共170多個村中有31個村都有這種做法。之所以會有這么多村這么做，是因為市委要求村里買；市委之所以要求村里買這個保險，是因為保險賠付可以作為村集體收入，有利于完成村集體經濟收入任務。1畝保險費是144元，受天災或價格波動而觸發賠付條件后，1畝能獲得288元賠付，這被認為是一種可靠的收入方式。盡管這都是通過村集體經濟合作社進行的，集體經濟合作社是公有的，收入都被用于村集體公共支出，并未被村干部私用，仍然被紀委認定為侵害了群眾的利益。市政府沒有為此承擔任何責任，沒有為村書記們向紀委做解釋，而是選擇“犧牲”這些村書記。村書記們普遍感覺自己被當作了替罪羊，成為了完成集體經濟收入任務和紀檢工作任務的代價。

這些被查處的村書記都不能參加下一屆選舉，這意味著在即將到來的選舉中全市超過六分之一的村書記要換人。盡管如此，當地政府也不認為這是個大事，無需為保護這些村書記與紀委進行溝通。對政府來說，換個人當村書記不是個難事，一個村總能找到一兩個愿意當書記的人。尤其是在當前經濟形勢并不好的情況下，村書記一年工資能達到5萬元，一些鄉鎮、有一定集體經濟收入的村還為所有村干部買了五險一金，這個崗位有一定的吸引力。不了解村干部工作內容和工作壓力的人，可能會認為這是一個還不錯的工作機會。按上級黨委的要求做事，被紀委查處，上級卻袖手旁觀，這樣的事情多了讓村干部越干越寒心。當前在R市已經達成了一種讓村干部背鍋、承擔治理成本的治理秩序。

另一個典型的例子是工業園的年初招工。2018年R市引進的某產業的200多家工廠正式入駐了，需要招工人，而當時大多數當地人都在東部打工，東部工資高，沒有人愿意回來工作。于是政府就把招工工作攤派給了村里，給每個村10多個招工任務數。最初兩年，工廠、村、政府都是在認認真真做這個事情。后來就變成了工廠向政府索取一筆10多萬無本收益的索利活動。因為工業園內大多數都是只需要20個左右工人的小廠，實際上工廠的訂單很穩定，用工也比較穩定了，并不真需要新增工人。而這些工廠仍然每年向政府提出要幫助招聘1000多個工人的要求，政府又向村里攤派任務。村里基本完不成這個任務，于是一方面要找到人愿意去工廠連續工作3個月以讓村里完成任務，另一方面要讓工廠接收這些工人。對一個愿意去工作的工人給1000元，工廠愿意接收一個工人村里給工廠1000元。一個村每年為此就要支出近3萬元。相當于政府讓村里承擔了變相補貼工廠的成本。

2025年下半年換屆的時候，所有當時被處理的村書記確實也都失去了任職資格，這些村都換了書記，被處理的原書記中有一部分轉崗成了村副職。L村所在的鄉一共6個行政村，所有村書記都因此而被換下來了。他們在繼續擔任副職之外，還在鄉政府新成立的一個融資公司中任職。這個融資公司是由6個村的村集體經濟合作社合并而成，主要作用類似于城投公司，承擔為政府建設項目融資、墊資的功能。

到2025年，R市所有鄉鎮都成立了這樣的公司。這樣的公司有較大為政府財政需要而背鍋的風險，例如假設政府需要資金辦事，從公司里支一些，而當審計到公司發現少了一筆錢，可能就會被認定為集體資產流失，給予相關責任人以相應的處罰。

雖然這是近些年來地方政府在財政資金不足而發展壓力較大的情況下，已經普遍使用的做法了。但是延伸到鄉鎮，把村干部卷進來是近兩年的事情。

村兩委承擔了非常多行政工作，而且在地方政府缺乏擔當的情況下，成為了替其承擔違規責任的背鍋俠，作為行政科層體系最底層的特征越來越明顯。與此同時，在村莊仍然具有一定價值生產能力的地方，村兩委干部還在主動謀求村莊發展，是村級自治的領導人。當政府不合理的做法嚴重影響村民利益時，村書記可以憑此身份對政府干部拍桌子。

2025年L村所在的鄉全鄉實現了通自來水。這是很多年以來，當地人原本都不敢想能做成的事情。前幾年R市有幾個村采取了城市高層用水的模式通了自來水，每個水龍頭打開電表都會轉，這樣用水的用電成本就很高，一個村一個月的電費就會高達十幾萬元。這導致設備建好了，卻用不起自來水的問題。很多人因此都不再敢想這件事。L村的書記卻一直在琢磨有沒有什么辦法能低成本地通自來水。后來想到，也許可以在高處建一個蓄水池，讓水能自流到戶，這樣只有將鄉水廠的水用水泵抽到村里的蓄水池需要用電。當他提出這個方案的時候，其他村干部和鄉政府領導都認為他是異想天開，因此他也沒能得到幫助，只能靠自己。直到他找了各種關系從省水利廳要來了項目經費，把村里的蓄水池和管網鋪好。此后，鄉政府爭取了四五百萬經費建了鄉自來水廠的蓄水池，并鋪好了向各個村供水的主管道。其他村也都爭取到了建設經費，修好了本村的蓄水池和管網。這樣每個村每個月需要支付的電費只有六七百元，全鄉終于都用上了自來水。

自來水通了，在村生活方便了，L村一個有一百二三十戶人口的大自然村，回家過年的人也空前多起來，達到了七八十戶。據說除夕當天，該自然村的總電閘就因為用電負荷過大而跳閘了好幾次，可能是因為村民家里都安裝了電熱水器。

L村書記是80后，當了8年村書記。進村當書記時正好趕上精準扶貧，脫貧后鄉村振興工作又開始了，這兩個階段政府和整個社會都對村莊的發展有很高的期待和要求。再加上L村書記對家鄉也有很深的感情，對自己未來老年生活的想象就是在村生活，而且認為80后大多等年紀大了都會回村。因此，在任上時，也一直琢磨怎么發展山區農村。

一直生活在大平原地區的人，可能認為山區山林面積肯定比平鋪的平原大，按理說可利用的自然資源也比平原多，應該更有條件發展。但是事實上是，山區往往缺水，而平原往往在水邊；山區適合建設的土地很少，而平原地形平坦，很好建設，并且和平原農村一樣也很難獲得建設用地指標；山區交通不便，平原交通便利；山區很難種糧食作物，糧食作物的市場需求量很大而且這種需求比較剛性，缺乏可替代物，如果進行山地特色種植，其產品往往是非必需品，可替代性很強，很難開拓市場。因此，山區農業很難發展，工業也幾乎不可能發展起來。L村書記曾經有過很多發展產業的設想，后來都由于土地規劃限制得不到建設用地，或者缺乏資金，都沒有實施。他也外出考察過發展得比較好的村，比如華西村，發現這些早期工業化且在東部經濟發達帶的區位條件根本沒有辦法再復制。

與此同時，他在逐步運用現有的政策改善村里的基礎設施，比如修路、美麗鄉村建設、通自來水等等，還幫留守在村的人帶各種生活用品。他想到要發展，就要盡可能整合村里的資源。而對資源的整合，首先是要把村里的基礎設施建好，把在村老年人照顧好。他想學習其他地方的老年大食堂做法，把在村的老人組織起來，一起種菜、做飯、吃飯，相互照顧，把村里的老人照顧好了，老人們及其子女更直接地感受到村集體的益處，也會更支持村里的工作。這還能加強村里人的聯系，讓整個村莊更有向心力和凝聚力。比如村里建設需要調地，可能就更好協商；村里要共同做什么事情，更愿意支持，大家更容易能擰成一股繩。

只是L村書記已經因為“騙保”問題而不再能連任了，他只能將自己的設想通過建言獻策的方式來影響村集體的決策，而非領導決策。在一個98%左右的農戶都已經進城買房，村里人也沒有緊密的產業聯系，而是分散在各個行業工作，生產生活已經高度分散的村莊，除了正式的村集體組織這種政治權威，幾乎不可能產生一個足夠德高望重能一呼百應的社會領袖來組織農民。要把農民組織起來，只能靠村集體，靠有戰斗力的村黨支部。