十五五縣域農業綜合改革試點總體戰略與頂層設計研究

鄉村振興戰略研究院副院長 曹雷

一、引言

“十五五”時期（2026-2030年）是我國全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的關鍵攻堅期，也是破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分矛盾，夯實國家糧食安全根基、推動共同富裕取得更為明顯實質性進展的戰略窗口期。縣域作為我國城鄉融合的關鍵節點、農業農村改革的基本實施單元，承載著統籌農業發展、農村建設、農民增收的核心職能，在全國農業綜合改革布局中占據承上啟下的樞紐地位。

當前，我國農業農村發展進入深度轉型階段，傳統農業生產方式、農村經營體系、城鄉要素流動模式已難以適應高質量發展要求，承包地碎片化、宅基地閑置化、集體資產低效化、產業融合淺層化、要素保障薄弱化等深層次問題持續凸顯，農業綜合改革進入“系統集成、協同高效、破局攻堅”的新階段。開展十五五縣域農業綜合改革試點，既是落實中央關于全面深化農村改革、健全城鄉融合發展體制機制的戰略部署，也是立足縣域實際、探索差異化改革路徑、破解農業農村發展堵點難點的必然選擇，更是為全國層面深化農綜改積累縣域經驗、提供實踐樣板的重要舉措。

本報告立足國家鄉村振興戰略總體布局，結合全國縣域農綜改實踐經驗與“十五五”農業農村發展趨勢，系統梳理農綜改試點戰略定位、核心導向，構建科學完善的頂層設計框架，明確試點目標、改革重點、實施體系與推進策略，為各地謀劃縣域農綜改試點、推動改革落地見效提供理論支撐與實踐指引，確保試點工作始終沿著政策導向、貼合縣域實情、惠及廣大農民，實現改革力度、發展速度與農民滿意度的有機統一。

二、十五五縣域農綜改試點戰略背景與現實基礎

（一）國家戰略層面的政策導向

“十四五”以來，中央連續出臺《鄉村振興促進法》《深化農村改革實施方案》等一系列政策文件，明確提出穩慎推進農村宅基地制度改革、深化農村集體產權制度改革、健全土地經營權流轉服務體系、推動城鄉要素平等交換雙向流動等重點改革任務。黨的二十大報告進一步強調，“加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”，為農村改革指明了核心方向。

“十五五”時期，國家將更加注重農村改革的系統性、整體性、協同性，告別過去單項改革、局部試點的碎片化模式，轉向全領域、全要素、全鏈條的綜合改革，重點聚焦糧食安全保障、耕地保護與利用、農村集體經濟發展、農民增收機制完善、城鄉融合發展五大核心領域，推動改革舉措系統集成、政策紅利充分釋放。縣域作為改革政策落地的“最后一公里”，必須緊扣國家戰略導向，將農綜改試點與農業強國建設、糧食安全戰略、共同富裕目標深度綁定，確保試點工作不偏航、不走樣。

（二）縣域農業農村發展現實痛點

1. 農業生產端：規模化、集約化水平偏低

全國縣域耕地細碎化問題普遍存在，戶均耕地面積不足10畝，且地塊分散、連片度低，大型農業機械作業難度大，農業生產效率難以提升；農業產業化水平不高，種養環節與加工、流通脫節，農產品附加值低，抗市場風險能力薄弱；部分縣域耕地“非糧化”“撂荒”現象未得到根本遏制，高標準農田建設后續管護機制不健全，糧食綜合生產能力存在短板。

1. 農村資源端：閑置浪費與低效利用并存

農村宅基地“一戶多宅”、閑置空置問題突出，據農業農村部數據，全國農村閑置宅基地及閑置住宅占比超過30%，部分縣域空心村占比達40%以上，宅基地資源價值未能有效激活；農村集體資產底數不清、運營不善，超過40%的縣域行政村集體經營性收入低于10萬元，“空殼村”“薄弱村”占比偏高，集體資產帶動農民增收作用弱化。

1. 要素保障端：城鄉要素流動壁壘未打破

資金方面，農村金融服務供給不足，農業經營主體融資難、融資貴問題突出，財政支農資金分散、使用效率不高，社會資本進入農村領域意愿低、渠道窄；人才方面，農村青壯年勞動力持續外流，本土農業人才、經營管理人才匱乏，鄉村人才引不進、留不住、育不強；土地方面，農村集體經營性建設用地入市機制不完善，產業融合發展用地保障不足，土地資源市場化配置效率低下。

1. 改革推進端：系統協同性不足

以往縣域農村改革多為單項推進，土地改革、集體產權改革、產業改革、治理改革各自為戰，部門之間協同聯動不夠，改革舉措相互掣肘、政策效應相互抵消，未能形成改革合力；部分試點改革浮于表面，重形式、輕實效，可復制、可推廣的成熟經驗較少，農民參與改革、共享改革紅利的機制不健全。

（三）開展縣域農綜改試點的核心意義

開展十五五縣域農業綜合改革試點，是破解縣域農業農村發展深層次矛盾的關鍵抓手，有利于整合各類改革資源、打通政策落實堵點，推動農業生產方式、農村治理模式、農民生活方式同步轉型升級；有利于探索符合縣域實際、適配不同發展類型的改革路徑，為全國不同地區深化農綜改提供差異化樣板；有利于激活農村沉睡資源、釋放改革內生動力，持續增加農民財產性收入、經營性收入，縮小城鄉收入差距，夯實鄉村振興物質基礎；有利于健全城鄉融合發展體制機制，推動土地、資本、人才、技術等要素雙向流動，構建工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

三、十五五縣域農綜改試點戰略定位與核心導向

（一）戰略定位

1. 國家糧食安全穩固區

嚴守耕地和永久基本農田紅線，以改革提升耕地利用效率、完善糧食生產保障機制，打造高標準農田集中連片、糧食生產規模化、產能穩定化的縣域樣板，堅決守住國家糧食安全底線，保障重要農產品有效供給。

1. 農村綜合改革試驗田

聚焦農村土地、集體產權、產業發展、要素保障、鄉村治理等重點領域，開展系統性、集成化改革試點，大膽探索創新、突破體制機制障礙，形成一批可復制、可推廣、可持續的改革經驗與制度成果。

1. 城鄉融合發展先行區

打破城鄉要素流動壁壘，構建城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系，推動城鎮公共服務、基礎設施向農村延伸，實現城鄉產業協同發展、設施互聯互通、服務均衡共享，打造縣域城鄉融合發展新模式。

1. 共同富裕實踐示范區

健全農民增收長效機制、集體資產收益分配機制，完善聯農帶農富農體系，讓農民全方位參與改革、全過程共享收益，推動農村集體經濟提質增效、農民收入持續增長，縮小城鄉差距、區域差距、收入差距，打造縣域共同富裕實踐樣本。

1. 鄉村全面振興引領區

以農綜改為牽引，統籌推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織全面振興，實現農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足，為全面推進鄉村振興提供縣域改革支撐。

（二）核心導向

1. 從單項突破向系統集成轉變

摒棄過去單一領域改革的碎片化思路，統籌承包地、宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”改革，聯動集體產權、產業融合、要素保障、鄉村治理改革，實現各項改革相互配套、政策舉措協同發力，形成改革疊加效應。

1. 從資源驅動向創新驅動轉變

擺脫依賴土地、勞動力等傳統資源投入的發展模式，強化科技改革、制度創新、模式創新賦能，推動智慧農業、綠色農業、品牌農業發展，提升農業農村發展質量效益與核心競爭力。

1. 從產業單一向三產融合轉變

打破農業單一種養格局，延伸農業產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，推動種養、加工、物流、文旅、電商等產業深度融合，培育鄉村新業態、新模式，構建現代化鄉村產業體系。

1. 從單方盈利向聯農共富轉變

始終堅持農民主體地位，把保障農民利益放在首位，健全“保底收益+按股分紅+勞務工資”等多元利益聯結機制，杜絕改革與農民脫節、利益向資本傾斜，確保農民成為農綜改的參與者、受益者。

1. 從試點探索向長效規范轉變

既要大膽開展改革試點，又要注重制度建設，及時將成熟的改革經驗、實踐成果轉化為長效制度機制，實現改革有抓手、推進有規范、成效有保障，避免改革“一陣風”，推動農綜改持續走深走實。

四、十五五縣域農綜改試點頂層設計總體框架

（一）總體目標

到2030年，縣域農業綜合改革取得決定性成效，農村重點領域和關鍵環節改革任務全面完成，農業農村現代化水平顯著提升，形成系統完善、運行高效、惠及農民的農村改革制度體系，具體實現五大目標：

1. 糧食安全保障能力顯著增強：耕地連片規模化經營率達到85%以上，高標準農田覆蓋率提升至75%，糧食畝產較“十四五”末提升15%，重要農產品自給率穩定在合理區間，耕地“非糧化”“撂荒”問題全面整治。
2. 農村資源利用效率大幅提升：農村閑置宅基地及閑置住宅盤活利用率達到45%以上，農村集體產權制度改革全面深化，集體資產折股量化全覆蓋，行政村年均經營性收入突破35萬元，徹底消除集體經濟薄弱村。
3. 鄉村產業體系更加完善：培育3-5個十億級優勢特色農業產業集群，農產品加工轉化率達到78%，農村三產融合新業態成為產業增收主力，農業全產業鏈產值年均增長12%以上。
4. 農民收入水平持續快速增長：農民人均可支配收入年均增長10%以上，城鄉居民收入差距縮小至2.2:1以內，農民財產性收入占比提升至15%以上，農村低收入人口常態化幫扶機制健全完善。
5. 城鄉融合發展體制基本成熟：城鄉要素雙向流動機制全面建立，農村金融、人才、土地、科技保障體系完善，鄉村治理體系和治理能力現代化水平顯著提升，形成城鄉互補、協調發展的縣域發展新格局。

（二）核心改革板塊

1. 農村土地制度改革板塊

以穩慎推進農村宅基地“三權分置”、承包地經營權規范流轉、集體經營性建設用地入市為核心，全面開展耕地“小田變大田”整合改造，完善土地流轉服務、糾紛調解、風險防控體系；健全宅基地資格權保障、使用權放活機制，探索閑置宅基地多元化盤活路徑；規范集體經營性建設用地入市流程、收益分配機制，實現與國有土地同權同價、同等入市。

1. 農村集體產權制度改革板塊

全面完成農村集體資產清產核資“回頭看”，精準界定集體經濟組織成員身份，將集體經營性資產、資源性資產全部折股量化到戶；健全農村集體經濟組織運行機制，規范集體資產運營管理、收益分配、民主監督流程；培育壯大黨支部領辦合作社、集體經濟聯合體等新型經營主體，推動集體經濟多元化、市場化發展。

1. 鄉村產業融合發展改革板塊

立足縣域資源稟賦，打造“一縣一業、一鎮一品”主導產業，構建從種養基地、精深加工、冷鏈物流到品牌營銷的全產業鏈體系；推動農業與鄉村旅游、康養研學、電子商務、預制菜等產業深度融合，培育鄉村新產業新業態；建立農業產業標準化體系、質量溯源體系、品牌培育體系，提升農產品市場競爭力與附加值。

1. 城鄉要素市場化配置改革板塊

創新農村金融服務，推出土地經營權、宅基地使用權、集體資產股權抵押貸款等特色金融產品，健全農業保險保障體系；實施鄉村人才引育工程，吸引返鄉創業人才、農業科技人才、經營管理人才扎根農村，培育本土新型職業農民；優化農村用地保障，落實鄉村產業融合發展用地政策，盤活農村閑置建設用地資源。

1. 鄉村治理與民生保障改革板塊

健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，完善村民議事、民主監督、矛盾調解機制；推動城鄉教育、醫療、養老、文化等公共服務均等化，提升農村基礎設施建設水平；健全農村低收入人口、留守兒童、老人等群體常態化幫扶機制，筑牢農村民生保障底線。

（三）三級聯動實施體系

1. 縣級層面：統籌指揮，頂層把控

成立由縣委書記、縣長任雙組長的縣域農綜改試點工作領導小組，統籌農業農村、發改、財政、自然資源、金融等部門力量，建立聯席會議、協同推進機制；負責試點方案制定、政策出臺、資金整合、項目統籌、督查考核，統籌解決改革推進中的重大問題，把握改革方向與底線。

1. 鄉鎮層面：落地執行，一線推進

設立鄉鎮農綜改工作專班，配備專職工作人員，負責縣級改革方案的細化落實、政策宣傳、群眾動員、矛盾調解；指導村級集體經濟組織規范運行，推進土地流轉、資源盤活、產業項目落地，做好改革數據統計、進度上報、經驗總結，打通改革落地“最后一公里”。

1. 村級層面：主體參與，精準實施

強化村黨組織領導核心作用，依托村集體經濟組織、村民委員會，全面摸清本村土地、資產、人口等底數，征求村民改革意見；組織農戶參與土地流轉、股份合作、產業就業，落實各項改革具體任務；健全村級民主決策、民主管理、民主監督機制，保障村民知情權、參與權、監督權，激發農民參與改革的內生動力。

五、縣域農綜改試點典型案例借鑒與經驗啟示

（一）國家級典型案例：福建武平農業綜合改革試點

1. 試點概況

福建武平于2023年入選國家級農村綜合性改革試點試驗縣，聚焦“產業富民、數字賦能、集體增收、農民共享”核心目標，爭取中央財政資金1.5億元，整合市縣財政資金、社會資本3.04億元，總投資4.54億元推進全域農綜改，覆蓋全縣12個鄉鎮、130個行政村。

1. 核心改革舉措

一是推進土地規模化改革，整合零散耕地8.2萬畝，建成高標準特色農業基地6萬畝，發展富貴籽、茶葉、林下經濟三大主導產業；二是深化宅基地改革，盤活閑置宅基地、閑置住宅1260宗，發展鄉村民宿、農產品電商、鄉村工坊等新業態；三是壯大集體經濟，全面完成集體資產折股量化，組建村集體經濟聯合體23個，實現村村有產業、戶戶有股份；四是強化數字賦能，建設縣域農業大數據平臺、智慧農業監測系統，實現農業生產、產品銷售、資產監管數字化。

1. 改革成效

試點推進兩年來，武平縣村集體年均經營性收入從21萬元提升至30.5萬元，增長45.2%；農民人均可支配收入突破2.9萬元，增速連續兩年高于全縣平均水平；培育省級農業龍頭企業5家、農民專業合作社示范社46家，特色農業產業集群產值突破22億元；“武平富貴籽”成為國家地理標志產品，市場占有率穩居全國第一，達到62%，實現了集體增收、農民致富、產業增效的多重目標。

1. 經驗啟示

縣域農綜改必須堅持資金整合、要素集聚、產業聚焦，以項目化、清單化推進改革；必須堅守農民主體地位，健全利益聯結機制，讓農民全程參與、共享收益；必須注重改革系統性，統籌土地、產業、集體、人才各項改革，形成協同發力的良好格局。

（二）區域典型案例：山東肥城縣域農綜改實踐

1. 改革亮點

山東肥城以承包地改革為突破口，全域推行“一塊田”互換并地改革，由村集體牽頭，組織農戶自愿互換、連片整合，徹底解決耕地細碎化問題；同步推進土地經營權流轉，培育規模化農業經營主體，發展糧食規模化種植、特色果蔬種植，配套建設農產品加工、冷鏈物流設施，實現“耕地連片、產業連片、增收連片”。

1. 成效與啟示

全縣整合零散耕地10.5萬畝，大型農業機械作業率達到100%，糧食畝產提升20%，實現“噸半糧”生產能力；農戶畝均增收1300元，村集體通過土地托管、產業服務年均增收5-8萬元。其核心啟示在于：縣域農綜改要找準改革突破口，從農民最關心、最直接的土地問題入手，以小改革撬動大發展，同時兼顧農業生產效率與農民切身利益。

六、十五五縣域農綜改試點分步推進策略

（一）啟動籌備階段（2026年1月-2026年12月）

全面開展縣域農業農村資源摸底調研，精準掌握耕地、宅基地、集體資產、人口、產業等基礎數據；制定出臺縣域農綜改試點實施方案、專項配套政策，明確改革任務、責任分工、時間節點；遴選改革基礎好、群眾積極性高的鄉鎮、行政村作為首批試點；完成改革工作人員培訓、政策宣傳動員，整合財政資金、撬動社會資本，搭建改革推進平臺，做好試點前期各項準備工作。

（二）改革攻堅階段（2027年1月-2028年12月）

聚焦五大核心改革板塊，全面推進各項改革任務落地實施：完成試點村土地整合、集體資產折股量化、宅基地確權登記；培育壯大新型農業經營主體，落地一批農業產業融合項目；健全城鄉要素保障、利益聯結、鄉村治理機制；破解改革推進中的土地流轉、融資貸款、利益分配等難點問題；定期開展改革成效評估，及時優化調整改革舉措，形成階段性改革成果，打造一批改革示范村、示范鄉鎮。

（三）提質擴面階段（2029年1月-2030年12月）

總結首批試點成熟經驗，在全縣范圍內全面推廣改革模式，實現農綜改縣域全覆蓋；健全完善各項改革長效機制，將試點經驗轉化為制度化成果；推動產業融合、集體經濟、農民增收再上新臺階，全面完成總體改革目標；系統梳理改革案例、制度體系、實踐路徑，形成可復制、可推廣的縣域農綜改模式，為上級決策提供參考，為其他地區提供借鑒。

七、試點保障措施

（一）政策保障

出臺縣域農綜改專項政策文件，細化土地、財政、金融、人才、用地等配套扶持政策；嚴格落實國家農村改革底線要求，堅守耕地紅線、農民利益不受損、生態環境不破壞三大底線，確保改革依法依規、平穩推進；加強改革政策解讀與宣傳，營造全社會支持農綜改的良好氛圍。

（二）資金保障

整合中央、省、市、縣各級財政支農資金，設立縣域農綜改專項基金，重點用于試點建設、產業扶持、基礎設施配套；創新財政資金使用方式，采取以獎代補、貸款貼息、擔保補貼等方式，提高資金使用效率；優化農村營商環境，制定社會資本參與農綜改優惠政策，引導工商資本、金融資本投向農村改革領域，構建“財政投入、金融支持、社會參與”的多元資金保障體系。

（三）人才保障

組建縣域農綜改專家顧問團，邀請農業農村、自然資源、經濟金融等領域專家提供技術指導與決策咨詢；實施鄉村人才培育計劃，定期開展村黨組織書記、集體經濟組織負責人、新型職業農民培訓；出臺人才引進激勵政策，在住房、就業、創業補貼等方面給予傾斜，吸引返鄉青年、農業科技人才、經營管理人才投身農綜改試點工作。

（四）考核保障

建立科學完善的農綜改試點考核評價體系，將改革任務完成情況、糧食安全保障、集體增收、農民增收、群眾滿意度等指標納入鄉鎮、部門年度績效考核；實行“周調度、月通報、季考核、年總結”工作機制，強化考核結果運用，對改革成效突出的單位和個人予以表彰獎勵，對推進不力、敷衍塞責的嚴肅追責問責。

（五）風險保障

建立改革風險評估、預警、防控全流程機制，提前排查土地糾紛、利益矛盾、經營風險等各類隱患；健全農村土地流轉、集體資產運營、宅基地盤活風險防控機制，完善矛盾糾紛多元調解體系；強化農業自然災害、市場風險防控，擴大農業保險覆蓋面、提高保障標準，筑牢改革風險防線，確保農綜改試點平穩有序推進。

八、結論與展望

十五五時期，縣域農業綜合改革試點是推動農村改革縱深發展、全面推進鄉村振興的戰略抓手，必須堅持系統思維、底線思維、創新思維，以國家戰略為引領、以縣域實際為根基、以農民利益為核心，構建科學完善的頂層設計與實施體系。通過統籌推進農村土地、集體產權、產業融合、要素保障、鄉村治理全領域改革，破解縣域農業農村發展深層次矛盾，激活農村沉睡資源、釋放改革內生動力，實現農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。

未來，隨著縣域農綜改試點持續推進，必將形成一批具有縣域特色、符合國情農情、適配不同發展類型的改革經驗，為全國深化農村綜合改革提供實踐樣本，為加快農業農村現代化、實現全體人民共同富裕筑牢縣域根基。各地要始終堅守改革初心、錨定改革目標，大膽探索、穩步推進，讓改革紅利充分釋放，讓廣大農民共享改革成果，奮力譜寫十五五縣域農業農村高質量發展新篇章。

2026年4月