歐盟工業想提速？專家警告：不解決非洲難題就別提“歐洲制造”

歐盟新近推出的《工業加速法》缺少實現“加速”所需的關鍵一環——穩定可靠的礦產加工品供應。為此，歐洲應把目光投向非洲國家，并提供與長期采購承諾掛鉤的工業投資。

如果布魯塞爾能夠如愿，所有公共采購商品都將是低碳的，而且產自歐洲。這正是近期《工業加速法》背后的雄心。

但“歐洲制造”恐怕難以成功，因為歐洲無論在礦產開采還是精煉方面，都遠未達到本土工業所需的規模。非洲擁有豐富的礦產儲量，卻缺乏加工能力，因此成為最現實的突破口。

不過，要讓這條路徑真正行得通，歐盟必須超越停留在口頭上的“伙伴關系”表態，把對非洲礦產加工能力的投資與長期采購協議綁定起來，只有這樣，這些加工能力才具備商業可行性。歐盟不能讓“歐洲制造”淪為一種狹隘的工業主權工具，最終悄無聲息地失敗。相反，它需要建立一種更坦誠的相互依存模式。

歐盟在保障綠色、數字和國防工業戰略所需礦產方面，面臨兩個問題。

第一個問題是原材料獲取。歐洲國家自身開采量有限，而歐盟可持續金融分類標準又限制了大多數采礦活動。這就造成了一個明顯落差：一方面，政治層面對礦產安全的緊迫感不斷上升；另一方面，歐洲公共和私人資本真正能夠支持的范圍卻十分有限。

雖然一些歐洲國家具備一定加工能力，但距離實現“歐洲制造”仍相去甚遠，哪怕只針對公共采購商品也是如此。礦產加工項目往往遭遇監管拖延、標準嚴格、社會反對以及能源成本高企等問題，因此這些零散的加工能力始終難以形成足夠規模。

“歐洲制造”很可能最終只是一張貼在供應鏈末端環節上的標簽，而供應鏈其余部分依然留在歐洲之外。

按照目前趨勢，歐盟將大幅錯過《關鍵原材料法》設定的本土采礦和加工目標。《工業加速法》只盯著下游，并未正視這一現實，結果就是政策之間出現脫節。即便歐洲建起了自身工業能力，為這些產業提供原料的礦產，仍將主要流經加工樞紐。“歐洲制造”可能最終只是供應鏈最后幾個環節的標簽，而供應鏈其余部分依舊不在歐洲。

非洲國家擁有相當可觀的原礦資源，但目前普遍缺乏加工能力。正是在這里，歐洲可以提出一種雙贏方案。許多非洲政府正在推動礦產本地增值，要求至少有一部分礦產加工必須在本國完成。與其出口未經加工的礦石，這條路徑更有可能帶來工業化。

在政策表態上，歐盟其實已經邁出了一步。無論是在其旗艦基礎設施與投資倡議“全球門戶”中，還是在與納米比亞、贊比亞、剛果民主共和國、盧旺達簽署的原材料戰略伙伴關系中，抑或是在與南非達成的清潔貿易與投資伙伴關系中，歐盟都表達了這一承諾。但考慮到非洲國家加工能力不足，如果歐盟真想讓這些國家成為主導供應鏈之外的替代選擇，還需要做得更多。

最重要的是，歐洲應與非洲國家開展長期合作，幫助它們克服向價值鏈上游攀升時面臨的結構性約束。目前，非洲96％的礦產出口仍是原礦或僅經過初步加工的產品，這反映出非洲大陸仍處于全球價值鏈的低端。南非和摩洛哥等國工業基礎和精煉能力相對更強，但剛果民主共和國、贊比亞等資源豐富國家，對全球精煉的貢獻仍較為有限。以剛果民主共和國為例，該國生產了全球76％的鈷，但其中大部分會被進一步精煉。

要擴大加工能力，必須具備穩定且可負擔的能源、良好的交通基礎設施、熟練勞動力以及明確穩定的監管環境，而這些基礎條件在非洲大陸分布并不均衡。如果這些基本條件缺失，僅靠出口禁令等政策強行要求本地增值，很可能難以奏效，甚至會打擊采礦投資。同樣，如果歐洲希望非洲伙伴承擔更多角色，卻不去解決這些更廣泛的問題，其政策目標也很難落地。

歐盟完全有條件幫助非洲國家應對這些挑戰，包括提供資本、工業經驗、先進技術，以及進入對加工礦產有需求的市場的機會。但歐盟當前的做法仍顯不足。

歐盟已經簽署的伙伴關系主要著眼于供給側投資。若想真正奏效，這類投資就不能與需求側保障分開，而應打包納入一項統一的產業戰略。比如，如果歐盟共同出資在贊比亞建設一座加工廠，就應同時承諾在明確期限內，按約定的數量和價格采購其產品。這樣既有助于確保歐洲的戰略目標實現，也能增強項目的可行性，并幫助項目獲得關鍵融資、技術和專業能力。

歐盟本可以提出更有競爭力的條件：一方面，對能源、交通基礎設施、地質數據、技能培訓等配套領域提供贈款支持；另一方面，通過開發性銀行提供優惠貸款，為私人投資分擔風險，同時又不增加主權債務。

不過，歐洲各方也必須克服自身碎片化的問題，才能與那種由國家協調背書、確定性更強的方案相匹敵。歐盟政策不能僅僅把非洲工業化視為發展目標，而應把它看作自身產業戰略的延伸，因為這同樣能為歐洲帶來收益。這就要求歐盟把近年來設計出的多種工具——包括“全球門戶”、《關鍵原材料法》和《工業加速法》——進行戰略協同，圍繞歐洲與非洲共同優先事項，統籌落實、公共融資、發展工具和私人投資。

歐盟與非洲伙伴應共同推動的目標，是聯合發展加工能力、共同出資建設工業生態、提供長期采購協議、協調標準，并打造一體化價值鏈。這樣既能幫助非洲國家向價值鏈更高端邁進，也能讓歐盟以采購方和工業發展參與者的雙重身份受益。

因此，擺在面前的選擇，并不是“歐洲制造”與對外伙伴關系之間二選一，而是在一種狹隘的工業主權想象與一種更現實的相互依存、分散風險模式之間作出判斷。歐洲無法在本土迅速擴大加工能力，這并不是一個僅靠政治意志就能填補的暫時缺口，而是一種結構性約束，迫使其必須在遠超自身邊界的范圍內重塑供應鏈。

如果不調整做法，歐盟很可能既無法實現工業韌性，也無法實現供應鏈多元化，同時還會把非洲國家進一步推向那些更愿意與其共同推進工業化的替代伙伴。非洲和歐洲政府都無法單獨實現各自目標，但如果攜手合作，圍繞礦產加工展開協作，仍然具有雙贏潛力。