范志勇：歷史上的美國貿(mào)易政策（三十）：特朗普政府的貿(mào)易政策：“美國優(yōu)先”與保護(hù)主義卷土重來

范志勇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

王心靈 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院本科生

本文字?jǐn)?shù)：10326字

閱讀時間：31分鐘

2016年唐納德?特朗普“出人意料”地當(dāng)選美國總統(tǒng)。因?yàn)闊o論是從政經(jīng)驗(yàn)還是國際影響力等等方面，特朗普似乎都比競爭對手希拉里?克林頓要遜色得多。[1]

在總統(tǒng)競選期間，特朗普就對美國現(xiàn)行的貿(mào)易政策大加撻伐。圍繞著“美國優(yōu)先”和“制造業(yè)回流”等核心目標(biāo)，特朗普的競選團(tuán)隊(duì)提出一系列極具保護(hù)主義色彩的貿(mào)易政策主張，精準(zhǔn)迎合國內(nèi)藍(lán)領(lǐng)階層與制造業(yè)利益集團(tuán)的訴求。這些貿(mào)易政策主張主要包括四大核心內(nèi)容：

一是堅決反對多邊貿(mào)易協(xié)定，明確誓言退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），認(rèn)為該協(xié)定會對美國制造業(yè)造成致命打擊，損害美國利益，并主張重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），以爭取更有利于美國的貿(mào)易條款；

二是針對所謂“不公平貿(mào)易”國家采取強(qiáng)硬措施，重點(diǎn)將矛頭指向中國，提出要將中國列為匯率操縱國，[2]對中國提起貿(mào)易訴訟，并對中國產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅，同時承諾對進(jìn)行不公平傾銷和補(bǔ)貼的國家普遍加征懲罰性關(guān)稅；

三是聚焦制造業(yè)回流與就業(yè)保護(hù)，主張通過財政補(bǔ)貼、稅務(wù)優(yōu)惠等手段吸引美國企業(yè)留在本土，對將工廠外遷并向美國出口產(chǎn)品的企業(yè)征收額外關(guān)稅，承諾重振美國制造業(yè)，新增大量就業(yè)崗位；

四是強(qiáng)化貿(mào)易執(zhí)法，主張任命專門的貿(mào)易談判代表，嚴(yán)查外國違反貿(mào)易規(guī)則的行為，同時依托其商業(yè)談判思維，將“對等交易”理念融入貿(mào)易政策，試圖通過強(qiáng)硬手段重構(gòu)美國主導(dǎo)的貿(mào)易格局，為后續(xù)第一任期貿(mào)易政策的落地奠定了核心基調(diào)。[3]

由于此前國際社會對特朗普的行政風(fēng)格了解甚少，對美國的貿(mào)易政策主要采取觀望態(tài)度。事后來看，國際社會此時一定程度上低估了特朗普貿(mào)易政策可能造成的沖擊。

一、特朗普政府貿(mào)易政策的發(fā)展脈絡(luò)

正式上任后，特朗普總統(tǒng)基本遵循了競選承諾。美國政府以“公平貿(mào)易”為口號，退出TPP，重啟北美自由貿(mào)易協(xié)定談判（簽署USMCA），對華發(fā)起301調(diào)查并加征關(guān)稅，對鋼鋁產(chǎn)品依據(jù)232條款加征關(guān)稅。

1、特朗普第一任期的中美貿(mào)易摩擦

中美貿(mào)易戰(zhàn)是特朗普第一任期貿(mào)易政策最核心的實(shí)踐之一，也是其針對性打壓中國的關(guān)鍵舉措。特朗普政府對華發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)的核心借口主要有四點(diǎn)：

一是指責(zé)中國存在“不公平貿(mào)易行為”，聲稱中國對美國存在巨額貿(mào)易逆差，是“貿(mào)易不平衡”的主要原因，將美國制造業(yè)崗位流失、產(chǎn)業(yè)空心化歸咎于中國；二是指控中國“侵犯知識產(chǎn)權(quán)”，宣稱中國通過強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、盜版、仿冒等方式，獲取美國企業(yè)的核心技術(shù)，損害美國企業(yè)的創(chuàng)新利益，這也是其發(fā)起301調(diào)查的核心借口；三是指責(zé)中國“政府補(bǔ)貼違規(guī)”，聲稱中國政府對本土企業(yè)（尤其是制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)）提供大量不當(dāng)補(bǔ)貼，導(dǎo)致中國企業(yè)在國際競爭中獲得“不公平優(yōu)勢”，擠壓美國企業(yè)的生存空間；四是炒作“國家安全威脅”，將中國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展污蔑為對美國國家安全的“威脅”，借口維護(hù)國家安全，對中國高科技企業(yè)實(shí)施技術(shù)封鎖、出口管制，遏制中國產(chǎn)業(yè)升級。

（1）中美初次交鋒（2017年8月—2019年5月）

2017年8月美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）對中國發(fā)動“301調(diào)查”。[4]

對于中美可能爆發(fā)的貿(mào)易沖突，中方最初的理解停留在解決或者改善中美之間巨大的貿(mào)易不平衡層面。中美之間的貿(mào)易失衡問題源于兩國在比較優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的巨大差異，并非簡單通過關(guān)稅和匯率調(diào)整就能得到解決的。按照西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的解釋，中美之間巨大的貿(mào)易不平衡恰恰是國際市場有效配置資源和兩國人民福利得到整體改善的證據(jù)。因此中方最初希望通過擴(kuò)大對美商品購買的方式緩和兩國在該問題上的矛盾。為了表達(dá)中國改善雙邊貿(mào)易失衡問題的誠意，當(dāng)年11月8日至10日應(yīng)習(xí)近平主席邀請，特朗普總統(tǒng)對中國進(jìn)行國事訪問。美國商務(wù)部長羅斯率領(lǐng)由28位美國企業(yè)首席執(zhí)行官組成的貿(mào)易代表團(tuán)同期訪華。在特朗普總統(tǒng)訪華期間，兩國企業(yè)在兩場簽約儀式上共簽署合作項(xiàng)目34個，金額達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2535億美元。雙方取得豐碩的商業(yè)成果，既有貿(mào)易項(xiàng)目，也有雙向投資項(xiàng)目；既有貨物貿(mào)易，也有服務(wù)貿(mào)易，涉及“一帶一路”建設(shè)、能源、化工等廣泛領(lǐng)域。[5]

然而，中方展現(xiàn)的誠意并沒有改變美國采取保護(hù)主義立場的決心。僅僅4個月后的2018年3月，USTR就發(fā)布調(diào)查結(jié)果（即《301調(diào)查報告》），指控中國存在強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓竊取美國知識產(chǎn)權(quán)等問題。這也成了特朗普政府乃至拜登政府日后對華加征關(guān)稅的法律依據(jù)。當(dāng)年4月美國政府認(rèn)定調(diào)查結(jié)果并宣布將對原產(chǎn)于中國的500億美元的進(jìn)口商品加征25%的關(guān)稅。第一輪貿(mào)易沖突正式拉開序幕。[6]美國政府?dāng)M對中國商品加征關(guān)稅的清單主要涵蓋了中國對美出口的機(jī)電產(chǎn)品，目標(biāo)在于打擊中國制造業(yè)，希望借此推動制造業(yè)重返美國。

隨著貿(mào)易沖突正式爆發(fā)，中方對美國方面的真實(shí)訴求逐步加深認(rèn)識，開始由“被動應(yīng)付”轉(zhuǎn)向“針鋒相對”地回?fù)裘绹l(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)。作為對美國就中國輸美500億美元商品征稅的報復(fù)，中國宣布將對原產(chǎn)于美國的大豆等農(nóng)產(chǎn)品、汽車、化工品、飛機(jī)等價值500億美元的進(jìn)口商品對等加征25%的反制關(guān)稅。之后的2018年5月19日，中美兩國就雙邊經(jīng)貿(mào)磋商發(fā)表聯(lián)合聲明，達(dá)成了“雙方不打貿(mào)易戰(zhàn)”的共識，雙方同意，中國將大量增加自美購買商品和服務(wù)，減少美對華貨物貿(mào)易逆差。

然而，出乎意料的是在中美聯(lián)合聲明簽署10天之后的5月29日，美國就推翻了磋商共識，宣布將繼續(xù)推進(jìn)加征關(guān)稅計劃，擬對500億美元商品征收25%關(guān)稅，并且進(jìn)一步限制中國投資和加緊對華出口管制。事后來看，出爾反爾成為特朗普政府在貿(mào)易政策和談判上的典型特征。

6月15日，美國正式公布了500億美元的商品清單，并且宣布其中的340億美元清單加征關(guān)稅將于7月6日正式生效，160億美元在8月23日正式生效。7月11日，USTR又發(fā)布聲明稱已制定了擬對中國2000億美元商品加征10%關(guān)稅的清單，9月17日特朗普總統(tǒng)宣布該清單將在9月24日生效，且將在2019年1月1日起稅率將提高到25%。在這一期間，美方分兩次對中國加征關(guān)稅的商品清單總額從500億美元上升至2500億美元，且涵蓋了大量的勞動密集型產(chǎn)品，基本占到了中國對美出口的4000多億美元（2017—2020年）的一半以上。除了對中國直接發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)之外，特朗普政府借助新修訂的《美墨加自貿(mào)協(xié)定》及其當(dāng)中所包含的“毒丸條款”，對中國不斷拓展的經(jīng)濟(jì)影響加以限制。[7]

對應(yīng)的，中國公布對美600億美元商品征稅清單，分別加征25%、20%、10%、5%不等的關(guān)稅。中國共分兩次將來自美國價值1100億美元的進(jìn)口商品列入征稅名單。這一輪關(guān)稅戰(zhàn)中，中國對美國的反制清單主要集中于農(nóng)產(chǎn)品，直指搖擺州，意在動搖特朗普政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。中國反制策略，特別是對美國農(nóng)產(chǎn)品的反制，深刻影響了2018年中期選舉。在中國反制關(guān)稅下美國農(nóng)產(chǎn)品對華出口銳減，搖擺州在2018年11月的中期選舉中全面倒戈，導(dǎo)致共和黨丟失了對眾議院的控制權(quán)，為日后民主黨對特朗普發(fā)起總統(tǒng)彈劾埋下了伏筆。

2018年12月，中美兩國元首在阿根廷G20會晤上達(dá)成了一致共識，停止加征關(guān)稅。中國還同意從美國購買農(nóng)業(yè)、工業(yè)及能源制品。從2018年底到2019年4月，中美雙方展開了多輪次經(jīng)貿(mào)高級別磋商。但據(jù)中國政府發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)磋商的中方立場》白皮書披露，美國采取霸凌主義態(tài)度，堅持不取消經(jīng)貿(mào)摩擦以來加征的全部關(guān)稅，堅持在協(xié)議中寫入涉及中國主權(quán)事務(wù)的強(qiáng)制性要求，導(dǎo)致雙方遲遲未能彌合剩余分歧。

（2）貿(mào)易沖突第二階段與“第一階段協(xié)議”（2019年5月—2020年1月）

2019年5月，美國指責(zé)中國政府出現(xiàn)立場“倒退”，企圖將談判迄未完成的責(zé)任歸咎于中國。緊接著的5月7日，美國眾議院通過了《2019年臺灣保證法》與《重新確認(rèn)美國對臺及對執(zhí)行臺灣關(guān)系法承諾》決議案，試圖在貿(mào)易談判之外給中國施加壓力。5月10日，在中美經(jīng)貿(mào)第十一輪高級別磋商之際，美國撕毀了中美G20共識，宣布將2000億美元中國輸美商品的關(guān)稅從10%上調(diào)至25%，導(dǎo)致本輪中美磋商嚴(yán)重受挫。

隨著2020年美國大選不斷臨近，特朗普政府求勝心切，在貿(mào)易談判中反復(fù)橫跳，出爾反爾。貿(mào)易爭端擴(kuò)大到了科技、金融、中國臺灣和香港問題，不斷施壓，企圖達(dá)到目的。在關(guān)稅方面，美方在2019年8月兩次威脅即將加稅。2019年8月13日，美方USTR公布3000億美元商品（累計征稅總金額達(dá)到5500億美元）加稅方案，其中的1200億美元商品加征10%關(guān)稅將于9月1日生效。8月24日美方威脅要對5500億美元的中國進(jìn)口商品進(jìn)一步提高5%的關(guān)稅。對此，中方宣布將對美方750億美元清單商品加征反制性關(guān)稅，累計公布的征稅對象達(dá)到1850億美元。[8]

除了長期的大國博弈目標(biāo)之外，短期內(nèi)特朗普政府對華期限施壓的目的是希望中方能夠加大自美采購力度，以獲取“鐵銹帶”地區(qū)搖擺州的支持。2019年9月，中美經(jīng)貿(mào)牽頭人恢復(fù)對話，經(jīng)過多輪艱苦談判，2020年1月15日，中美正式簽訂了“第一階段協(xié)議”。第一階段協(xié)議主要涵蓋了知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、擴(kuò)大貿(mào)易及金融服務(wù)、宏觀政策等七個方面的內(nèi)容，具體包括美方停止剩余的關(guān)稅清單，中方加大自美采購，中方在相關(guān)領(lǐng)域放開非關(guān)稅壁壘，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，中美建立對話機(jī)制，以及加快中國金融市場的開放。其中還包括中方要在2020—2021年新增采購超過2017年基準(zhǔn)2000億美元的美國產(chǎn)品，這也是特朗普對華發(fā)動貿(mào)易爭端的短期目標(biāo)之一。

（3）貿(mào)易沖突第三階段：大選年對中國極限施壓（2020年1月—2021年1月）

2020年正式進(jìn)入美國大選年。雖然特朗普取得了第一階段協(xié)議的成果，但是其在處置新冠疫情、復(fù)工等方面卻表現(xiàn)不佳，導(dǎo)致支持率持續(xù)偏低。為挽救被疫情所打亂的競選節(jié)奏，將矛盾轉(zhuǎn)向外部，并進(jìn)一步拉攏鷹派選民的支持，特朗普政府對華進(jìn)入極限施壓狀態(tài)，圍繞外交、軍事、中國臺灣和香港以及南海等問題持續(xù)對中國施加壓力。但在經(jīng)貿(mào)方面，第一階段協(xié)議成為關(guān)鍵性的壓艙石，雙方均未進(jìn)一步上調(diào)關(guān)稅，中美一度進(jìn)入了“政冷經(jīng)熱”的狀態(tài)。

2、第二任期（2025年至2026年）：政策升級與挫折調(diào)整

2025年1月20日，特朗普第二任期上任首日便發(fā)布《美國優(yōu)先貿(mào)易政策》。[9]緊接著美國政府又在4月推出“對等關(guān)稅”行政令，構(gòu)建“基準(zhǔn)關(guān)稅+‘對等關(guān)稅’+專項(xiàng)關(guān)稅”三重壁壘，后因2026年2月美國最高法院裁定違憲而受挫，轉(zhuǎn)而實(shí)施10%全球臨時關(guān)稅，依賴301、232條款延續(xù)貿(mào)易保護(hù)，政策從“隨意性擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“法律合規(guī)性重構(gòu)”。

與第一任期貿(mào)易政策相比，第二任期呈現(xiàn)顯著變化。一是貿(mào)易摩擦范圍從“針對性打壓”轉(zhuǎn)向“無差別覆蓋”，第一任期重點(diǎn)聚焦中國等少數(shù)國家，第二任期將關(guān)稅打擊范圍擴(kuò)展至180多個國家和地區(qū)，連歐盟、日本等傳統(tǒng)盟友也被納入，取消其關(guān)稅豁免權(quán)。二是政策導(dǎo)向從“碎片化應(yīng)激”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)性升級”，第一任期政策多針對特定行業(yè)或特定商品，第二任期推出“對等關(guān)稅”行政令，試圖構(gòu)建系統(tǒng)性關(guān)稅壁壘體系，覆蓋所有國家所有產(chǎn)品，雖因違憲受挫，但仍體現(xiàn)出“主動重構(gòu)貿(mào)易規(guī)則”的轉(zhuǎn)變；三是法理依據(jù)從“表面合規(guī)”轉(zhuǎn)向“突破邊界”，第一任期主要依賴《1974年貿(mào)易法》301條款維系表面合規(guī)，第二任期初期直接援引《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，試圖賦予行政機(jī)構(gòu)無限貿(mào)易制裁權(quán)，受挫后才回歸301、232等更具法律基礎(chǔ)的條款；四是戰(zhàn)略目標(biāo)從“制造業(yè)回流”轉(zhuǎn)向“霸權(quán)鞏固”，第一任期核心目標(biāo)是推動制造業(yè)回流、緩解貿(mào)易逆差，第二任期更側(cè)重通過關(guān)稅壁壘和技術(shù)封鎖，遏制新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展、掌控全球關(guān)鍵供應(yīng)鏈，強(qiáng)化美國的全球經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)。

值得一提的是，2025年12月特朗普政府發(fā)布新版國家安全戰(zhàn)略報告，正式提出“門羅主義的特朗普推論”或稱為“唐羅主義”（Donroe Doctrine），被稱為美國外交政策“數(shù)十年來的重大轉(zhuǎn)向”?！伴T羅主義的特朗普推論”包含三大目標(biāo)：第一，界定西半球?yàn)槊绹昂诵睦鎱^(qū)”，宣稱“美國將重申并強(qiáng)制推行‘門羅主義’，重塑美國在西半球的主導(dǎo)地位”；第二，將干預(yù)目標(biāo)明確為“奪取戰(zhàn)略資產(chǎn)、打擊犯罪活動、終結(jié)移民潮”，授權(quán)政府直接動用軍事力量等手段介入拉美事務(wù)；第三，將域外大國列為主要防范對象，明確要求“阻止域外競爭者在美國所屬半球部署部隊(duì)或其他威脅性力量，也不允許其擁有或控制具有重大戰(zhàn)略意義的資產(chǎn)”。[10]

美國在西半球的地區(qū)政策錨定于領(lǐng)土擴(kuò)張、資源攫取、戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資產(chǎn)控制，并將非法移民、芬太尼販運(yùn)等視為關(guān)乎美國國家安全的問題，要求西半球國家配合“讓美國再次偉大”（MAGA）戰(zhàn)略議程。在“唐羅主義”指引下，經(jīng)貿(mào)武器也被頻繁使用。美國以“移民管控不力”“禁毒配合不足”為由，多次威脅對哥倫比亞加征關(guān)稅，并于2025年10月對哥倫比亞總統(tǒng)實(shí)施制裁。美國對巴西等主要貿(mào)易伙伴征收高額關(guān)稅，作為政策要挾的杠桿。美國還以市場準(zhǔn)入為籌碼，迫使墨西哥等國在打擊移民和芬太尼販運(yùn)問題上予以配合。美國還覬覦巴拿馬運(yùn)河控制權(quán)，稱其為“美國重要國家資產(chǎn)”。2026年1月3日直接通過軍事行動抓捕委內(nèi)瑞拉在任總統(tǒng)馬杜羅，意圖控制委內(nèi)瑞拉的石油資源。

二、特朗普政府貿(mào)易政策的核心特征

作為一名非建制派總統(tǒng)，特朗普在貿(mào)易政策理念和風(fēng)格上都展現(xiàn)出獨(dú)特性。

第一，在理念層面，特朗普政府將“美國優(yōu)先”極端化。特朗普政府摒棄了多邊合作理念，將美國利益置于全球利益（包括其傳統(tǒng)盟友）之上，試圖跳出既有國際經(jīng)貿(mào)框架，以關(guān)稅為武器重構(gòu)全球貿(mào)易規(guī)則。特朗普政府從第一任期所謂的“公平貿(mào)易”轉(zhuǎn)向第二任期“美國優(yōu)先”，無視多邊貿(mào)易規(guī)則與國際社會的反對。具體政策包括：在第一任期堅決退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），重啟北美自由貿(mào)易協(xié)定談判并簽署《美墨加協(xié)定》（USMCA），以維護(hù)美國本土產(chǎn)業(yè)利益；在第二任期推出“對等關(guān)稅”行政令，無視WTO最惠國待遇原則，將關(guān)稅打擊范圍擴(kuò)展至全球范圍，完全無視國際社會的反對聲音與多邊貿(mào)易規(guī)則的約束。

第二，在工具和手段層面，堅持單邊主義主導(dǎo)，關(guān)稅工具極致化。特朗普政府利用美國的霸權(quán)地位，通過單邊調(diào)查與關(guān)稅施壓實(shí)現(xiàn)貿(mào)易訴求，且政策多次調(diào)整，體現(xiàn)出明顯的反復(fù)性。第一任期依據(jù)232條款對鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅，依據(jù)301條款對華發(fā)起貿(mào)易調(diào)查并加征多輪關(guān)稅。[11]2001年至2017年，美國僅發(fā)起4起301條款調(diào)查，且均完全遵守世界貿(mào)易組織準(zhǔn)則；然而，僅僅在第一個任期，特朗普政府的貿(mào)易代表共發(fā)起6起301條款調(diào)查。[12]這些301調(diào)查分別針對歐盟和英國對空中客車的補(bǔ)貼問題、法國對美國數(shù)字服務(wù)企業(yè)的征稅問題、歐盟及其他國家的數(shù)字服務(wù)稅問題、越南的匯率干預(yù)問題、越南的非法木材出口問題，以及中國的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新相關(guān)問題。第二任期推出“對等關(guān)稅”行政令受挫后，實(shí)施10%全球臨時關(guān)稅，同時援引232條款對半導(dǎo)體、藥品、無人機(jī)等行業(yè)產(chǎn)品展開調(diào)查，援引301條款啟動涉及藥品定價、數(shù)字服務(wù)稅等議題的新調(diào)查。[13]

第三，在打擊范圍層面，從針對性打壓到無差別覆蓋。特朗普政府第一任期貿(mào)易摩擦的重點(diǎn)針對中國，第二任期將矛頭擴(kuò)展至歐盟、日本、加拿大等傳統(tǒng)盟友；產(chǎn)業(yè)覆蓋從鋼鋁、汽車擴(kuò)展至芯片、藥品、稀土等關(guān)鍵領(lǐng)域，同時取消“800美元以下小包裹免稅”政策，沖擊跨境電商。

第四，在戰(zhàn)略層面上，從經(jīng)濟(jì)收益到多元政治博弈。關(guān)稅日益武器化，美國政府將貿(mào)易政策與芬太尼走私、非法移民等非貿(mào)易議題捆綁，成為實(shí)現(xiàn)地緣政治、經(jīng)濟(jì)主權(quán)等多重目標(biāo)的工具；并試圖通過技術(shù)封鎖、出口管制等“卡脖子”手段，掌控關(guān)鍵供應(yīng)鏈，強(qiáng)化美國產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)。在與墨西哥的貿(mào)易談判中，將打擊非法移民作為貿(mào)易合作的附加條件，以關(guān)稅威脅逼迫墨西哥加強(qiáng)邊境管控；在對華貿(mào)易中，不僅加征關(guān)稅，還對中國高科技企業(yè)實(shí)施技術(shù)封鎖與出口管制，限制芯片等關(guān)鍵技術(shù)出口，試圖遏制中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第五，在法理層面上，突破規(guī)則邊界，重構(gòu)政策合法性基礎(chǔ)。第一任期依賴《1974年貿(mào)易法》第301條款，試圖維系表面合規(guī)。第二任期直接援引《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）。特朗普政府在2025年4月直接援引《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，推出“對等關(guān)稅”行政令，試圖賦予行政機(jī)構(gòu)無限貿(mào)易制裁權(quán)。該行政令于2026年2月被美國最高法院裁定違憲后，特朗普政府轉(zhuǎn)而依賴301、232條款，加速推進(jìn)已啟動的相關(guān)行業(yè)調(diào)查。

三、特朗普政府貿(mào)易政策與美國前政府的核心區(qū)別

無論是與前任民主黨總統(tǒng)奧巴馬政府相比，還是與上一任共和黨總統(tǒng)小布什政府相比，作為共和黨人的特朗普總統(tǒng)在貿(mào)易政策上都呈現(xiàn)出一些新特征。

第一，政策理念從多邊主義轉(zhuǎn)向單邊主義。小布什政府始終認(rèn)可多邊貿(mào)易體制，特別重視通過區(qū)域性多邊與雙邊自由貿(mào)易協(xié)定拓展美國貿(mào)易利益，積極推動自由貿(mào)易協(xié)定，將美國的自由貿(mào)易伙伴從3個擴(kuò)展至16個。[14]盡管奧巴馬政府時期美國推動多邊貿(mào)易體系的努力有所下降，但后期仍積極參與TPP、TTIP等多邊貿(mào)易協(xié)定，試圖通過國際合作和高水平自貿(mào)區(qū)構(gòu)建來鞏固美國霸權(quán)。但是特朗普政府則徹底摒棄多邊合作理念，奉行“美國優(yōu)先”的極致單邊主義，無視WTO規(guī)則與多邊機(jī)制，動輒以關(guān)稅壁壘、單邊制裁施壓，將單邊行動作為貿(mào)易政策的核心手段，完全突破了美國政府之前的多邊合作導(dǎo)向。2018—2020年美國還阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)法官任命，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)陷入癱瘓。截至2025年底，WTO上訴機(jī)構(gòu)仍無法正常運(yùn)作，多邊貿(mào)易爭端解決機(jī)制近乎失效。

第二，政策目標(biāo)從全球秩序維護(hù)過渡到本土利益優(yōu)先。小布什政府時期的核心貿(mào)易目標(biāo)是通過拓展海外市場，推動美國出口增長，助力美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其任期內(nèi)美國貨物和服務(wù)出口增長超過50%，占GDP的比重達(dá)到歷史最高水平，同時重點(diǎn)推動農(nóng)業(yè)、制造業(yè)出口，2007年美國農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)下924億美元的歷史紀(jì)錄，較2000年增長超過70%。[15]奧巴馬政府除積極推動國家出口計劃外，還注重創(chuàng)新和維護(hù)全球貿(mào)易秩序。尤其是在第二任期內(nèi)，奧巴馬政府通過TPP等自貿(mào)協(xié)定試圖創(chuàng)新國際機(jī)制，將中國排除在外，以最低成本維系霸權(quán)。特朗普政府聚焦本土產(chǎn)業(yè)保護(hù)、制造業(yè)回流、緩解貿(mào)易逆差，不惜犧牲全球秩序與盟友關(guān)系。

第三，貿(mào)易政策手段從規(guī)則引導(dǎo)轉(zhuǎn)向關(guān)稅施壓。小布什政府主要以簽署自由貿(mào)易協(xié)定、利用WTO爭端解決機(jī)制為核心手段，注重通過規(guī)則制定和協(xié)商談判實(shí)現(xiàn)貿(mào)易訴求。尤其是通過“競爭性自由化”策略，通過與多國簽訂雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，推動美國對多國出口大幅增長，手段相對溫和且符合多邊規(guī)則。奧巴馬政府同樣以規(guī)則制定、協(xié)議談判為主要手段，通過完善貿(mào)易規(guī)則規(guī)范貿(mào)易行為。特朗普政府則以關(guān)稅壁壘、單邊制裁為核心手段，無視現(xiàn)有貿(mào)易規(guī)則，將關(guān)稅作為“談判籌碼”與“懲罰工具”。

四、國際世界的反饋

特朗普政府第二任期推出的貿(mào)易政策，是美國貿(mào)易治理理念的重大轉(zhuǎn)向，其以“國家安全”“貿(mào)易平衡”為借口，將貿(mào)易政策武器化、工具化，通過多輪關(guān)稅措施大幅提升美國關(guān)稅水平，與多國達(dá)成非對稱、無法律約束力的貿(mào)易協(xié)議，系統(tǒng)性違背了WTO的核心規(guī)則與多邊貿(mào)易體系的底層邏輯。

正如新加坡國防部部長直言，曾經(jīng)被譽(yù)為“解放者”的美國，如今成了“收租的房東”，而這一轉(zhuǎn)變恰逢所謂的“解放日”，更添諷刺意味。[16]然而面對美國瘋狂的“對等關(guān)稅”，絕大多數(shù)國家并未貿(mào)然采取報復(fù)性關(guān)稅。[17]這大概率是吸取了近一個世紀(jì)之前的歷史教訓(xùn)：關(guān)稅的螺旋式升級與貿(mào)易規(guī)模的大幅萎縮，可能引發(fā)難以預(yù)料的經(jīng)濟(jì)、政治乃至軍事后果。同時，盡管美國與多國達(dá)成了初步貿(mào)易協(xié)議，但其他貿(mào)易國家并未跟隨美國拋棄國際貿(mào)易法的基本準(zhǔn)則，也未否定WTO作為全球貿(mào)易治理核心框架的地位。各國加速推進(jìn)區(qū)域、雙邊貿(mào)易自由化協(xié)議，使區(qū)域貿(mào)易治理成為全球貿(mào)易治理的核心。不過，由于美國的政策與各國的應(yīng)對均存在高度不確定性，當(dāng)前的貿(mào)易危機(jī)仍在發(fā)展，未來的走向存在多種可能性。

無論未來全球貿(mào)易體系呈現(xiàn)何種形態(tài)，特朗普政府的關(guān)稅政策都不僅是對貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)的沖擊、對WTO體系的挑戰(zhàn)，更通過明確拋棄多邊貿(mào)易體系的核心規(guī)則與底層邏輯，標(biāo)志著美國主導(dǎo)全球貿(mào)易秩序的時代徹底終結(jié)。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，國際貿(mào)易仍將持續(xù)進(jìn)行，盡管新的貿(mào)易體系的制度形態(tài)與底層邏輯尚未明確，但可以確定的是，后世將把“解放日”關(guān)稅視為美國從其一手創(chuàng)建并維護(hù)的規(guī)則導(dǎo)向型多邊貿(mào)易體系中“脫離”的標(biāo)志性事件。

[1]特朗普時期共和黨支持群體發(fā)生悄然變化，已從精英資本向白人藍(lán)領(lǐng)民粹的轉(zhuǎn)向，響應(yīng)的政策主張也從自由市場向保護(hù)主義轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)型重塑了美國選舉地圖與政策走向。

[2]特朗普第一任期內(nèi)，美國政府2019年8月曾將中國列為“匯率操縱國”，引發(fā)國際社會批評。5個月后又將中國移出，以與中國達(dá)成貿(mào)易協(xié)議。

[3]對等貿(mào)易（reciprocal trade）在特朗普語境中特指“絕對對等、以逆差為導(dǎo)向、懲罰性對稱關(guān)稅”的政策理念，與傳統(tǒng)“互惠貿(mào)易”（mutual benefit）完全不同。特朗普政府初期，對等和互惠概念的混同對中國對美政策造成了一定的困擾。

[4]在奧巴馬政府時期，美國也多次對中國發(fā)動“雙反”調(diào)查和“337調(diào)查”。但彼時美國對中國的貿(mào)易調(diào)查主要集中于特定產(chǎn)業(yè)，尚未出現(xiàn)大范圍的貿(mào)易摩擦?！?37調(diào)查”是針對特定進(jìn)口產(chǎn)品的微觀、準(zhǔn)司法知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查，依據(jù)的是美國《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)；而“301調(diào)查”是針對外國政府“不合理、不公正或歧視性”貿(mào)易政策與法律的調(diào)查，依據(jù)的是美國《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)。

[5]人民網(wǎng)：《中美兩國達(dá)成豐碩經(jīng)貿(mào)合作成果簽約金額達(dá)2535億美元》，https://world.people.com.cn/n1/2017/1109/c1002-29637323.html。

[6]關(guān)于中美關(guān)稅戰(zhàn)的過程參見《特朗普第一任期，中美交鋒全復(fù)盤》：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1816378344856740637&wfr=spider&for=pc

[7]孫南翔：“美墨加協(xié)定對非市場經(jīng)濟(jì)國的約束及其合法性研判”，《拉丁美洲研究》，2019年第1期，第60-77頁。

[8]科技方面，特朗普政府也對中國采用極限施壓。2019年5月美方將華為及68家子公司整體列入“實(shí)體清單”；2019年8月又將46家華為子公司列入“實(shí)體清單”。2019年8月，白宮禁止美國政府機(jī)構(gòu)直接購買華為、中興、海康威視等中國企業(yè)的通信、視頻監(jiān)控或服務(wù)設(shè)備。

[9]“America First Trade Policy”，F(xiàn)ederal Register / Vol. 90, No. 19 / Thursday, January 30, 2025 / Presidential Documents.

[10]人民網(wǎng)：《起底美國“新門羅主義”①：“新門羅主義”比老版更“美國優(yōu)先”更赤裸霸道》https://world.people.com.cn/n1/2026/0114/c1002-40645126.html。

[11]中國新聞網(wǎng)：《熱點(diǎn)問答：“五問”解析美開征鋼鋁產(chǎn)品高關(guān)稅》，參見：https://m.chinanews.com/wap/detail/chs/zwsp/8464088.shtml。

[12]Thomas J. Schoenbaum, “The Biden Administration’s Trade Policy: Promise and Reality”,German Law Journal (2023), 24, pp. 102–124 ,doi:10.1017/glj.2023.7.

[13]光明網(wǎng)：《特朗普這次盯上了藥》，參見：https://m.gmw.cn/2026-04/03/content_1304403857.htm。

[14]參見： https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/infocus/bushrecord/factsheets/tradeagreements.html。

[15]參見： https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/infocus/bushrecord/factsheets/tradeagreements.html。

[16]Henry Gao, From Great “Liberator” to “Landlord Seeking Rent”: The Implications of U.S. Reciprocal Tariffs Policy in Asia and Beyond doi:10.1017/ajil.2025.10111

[17]在對待美國對等關(guān)稅方面，中國是唯一的例外。中國先是采取針鋒相對的反制措施，后于2025年5月同意休戰(zhàn)并開啟談判。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。