珠三角大鎮，要“擴權”？

中山的大鎮，可能要“升級”了。

最近，廣東省正式公布《關于支持中山在參與粵港澳大灣區建設中加快高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）。

值得關注的是，《意見》明確提出，在中山開展特大鎮改革試點，賦予特大鎮與人口和經濟規模相適應的縣級經濟社會管理權，給予中山鎮街比照享有縣區一級公共服務資源政策支持，推動有條件的中心鎮按照小城市標準規劃建設。

在珠三角，由于經濟體量持續增長和外來人口的不斷涌入，不少鎮的人口和經濟體量，超過了全國大部分縣，形成特大鎮。這些大鎮的改革方向，一直備受關注。

中山大鎮改革試點，將帶來哪些變化？

“小馬拉大車”困局

與全國不少地級市不同的是，中山是一座“直筒子”地級市，即該市未下轄行政編制的區縣。據了解，目前中山市下轄15個鎮、8個街道。這種結構，在過去被認為提升了行政效率。

中國綜合開發研究院（深圳）研究員宋丁分析，以國內行政管理架構觀察，雖然直管鎮在多項權限上高于普通鎮，但隨著時代發展，這些直管鎮的經濟規模、人口規模不斷提升，面對超大規模人口和復雜治理需求時，鎮的行政體制很難應對得游刃有余。

中山市小欖鎮就是特大鎮代表之一。在2021年合并東升鎮后，小欖鎮常住人口超78萬人，戶籍人口約33.6萬人，2025年GDP突破610億元。這種大體量的鎮街，其人口規模和經濟水平，已經超過了廣東省內不少縣區。

中山小欖鎮街景 圖/視覺中國

2025年6月發布的《2025中國鎮域經濟高質量發展研究》報告顯示，廣東有102個鎮上榜，其中，中山有12個鎮入圍“2025鎮域經濟500強”，中山的小欖鎮入選前100強，排名第17。

小欖鎮還形成了獨具特色的支柱產業，根據官方數據，其擁有億元以上企業272家、規上工業企業1023家，市場主體突破11.4萬戶，總量居全市鎮街第一。擁有華帝、長青、木林森、中順潔柔、三和管樁、力王、正業7家上市公司，專精特新“小巨人”企業6家。

在中國商業經濟學會副會長宋向清看來，中山以小欖鎮為代表的特大鎮，普遍面臨資源匹配不足、治理效能受限等困境。

他說，這些特大鎮人口超數十萬、GDP達數百億元，已具備縣區級體量，卻仍沿用鎮級行政架構與權限，承擔著產業發展、規劃建設、民生服務、社會治理等海量事務，但在項目審批、土地利用、財政支配、執法處罰等核心權限上仍高度受限，形成“小馬拉大車”的困局 。

同時，這些特大鎮公共服務、機構編制、人員力量等資源僅按鎮級標準配置，難以匹配超大規模人口與經濟體量的治理需求，導致服務供給不足、產業升級受限、城鎮建設標準偏低等問題，制約鎮域高質量發展。

他認為，發展需要權責對等，只有賦予與經濟規模、人口規模匹配的縣級權限，才能讓鎮政府自主決策、高效處置發展與治理事務。此外還需要不斷激活發展動能，擁有縣級財權、地權、事權后，可靈活制定產業政策，統籌土地資源，優化營商環境，培育特色產業集群。

如何改變

相比層級較多的設區市，在不少業內人士看來，中山這樣的“直筒子市”，賦予特大鎮區縣一級的權限，從操作角度看更容易。

宋向清認為，中山“市直管鎮”無區縣中間層，扁平化架構讓政策傳導直達、層級壁壘少，事權下放經驗成熟，改革阻力小、推進快；可直接統籌市級資源向特大鎮傾斜，無須經過縣級統籌，權限下放更直接、資源下沉更高效，有利于快速構建“市—強鎮”高效治理體系 。

那么，對于特大鎮而言，其與縣區一級的行政區相比，究竟在哪些方面需要加強？

在宋向清看來，部分特大鎮亟須更加完整的縣級經濟社會管理權限。這些權限包括但不限于行政審批、規劃建設、財政稅收、市場監管、行政執法等。還應在產業項目的投資審批、土地規劃與出讓、財政預算與資金統籌、企業注冊與監管、環保安監執法等方面，擁有縣區一級的相應權限。

比如，早在2014年，隸屬浙江省溫州市蒼南縣的超大鎮龍港成為全國第一批國家新型城鎮化兩個鎮級試點之一，開啟了“擴權”改革，下放的權力事項很多，類似安監、國土、住建、城市執法等“責大，權小”的權力事項被大量下放至鎮級。有業內聲音認為，目前如果珠三角超大鎮想要“升級”，龍港的經驗可以參考。

除了增加經濟社會管理權，這些大鎮“升級”的另外一項重要議題是提升公共服務水平。

此次《意見》出臺，被認為是“深中一體化”發展提速的關鍵標志。《意見》提出，高標準推進珠江口東西兩岸融合發展，積極推動規劃、營商環境、產業、交通、創新、公共服務和社會治理等一體化。支持深圳、中山兩市加強規劃統籌，深化跨市國土空間規劃會商機制。

但想要推進珠江口東西兩岸融合發展，承接深圳的產業溢出，“升級”鎮域的公共服務水平，被不少業內人士認為非常關鍵。

在宋丁看來，《意見》的出臺對中山而言是一次關鍵的發展機遇。深圳本身產業基礎較好，但由于土地面積所限，會有一部分產業溢出。中山能否承接這些產業，除了產業規劃、交通和營商環境這些因素，公共服務是極為重要的一環。因為當下不少新興產業的發展，高度依賴人才，優質的教育和醫療資源是影響人才流動的關鍵因素。企業落戶也會考慮這一因素，一些經濟發展較好的特大鎮的公共服務，絕不應該只停留在鎮級水平。

“這些特大鎮需要提升服務，按更高標準配置教育、醫療、交通等公共資源，加快城鎮向現代化小城市轉型，實現產城融合與民生改善。”宋丁分析。

不過，開展特大鎮改革試點并非一蹴而就的工作，還需要解決不少難點。宋向清認為，鎮級機構編制、人才力量、治理能力先天不足，承接縣級權限后易出現“接不住、用不好”問題；同時，全市23個鎮街發展差異大，統一賦權易造成不均衡，需精準分類改革。此外，長期“散裝發展”導致鎮域產業同質化、資源碎片化，改革中需破解跨鎮協同、全域規劃難題。

記者：趙越

（zhaoyue1@chinanews.com.cn）

編輯：孫曉波