山東凱元熱電關(guān)停案遭“中止”爭(zhēng)議，法院決定恢復(fù)審理

元新聞

　“山東省德州市為收回民企獨(dú)家供熱經(jīng)營(yíng)權(quán)，區(qū)管委會(huì)提前3年關(guān)掉‘免關(guān)’熱電廠”爭(zhēng)議迎來(lái)最新進(jìn)展。

5月7日，涉事企業(yè)，德州凱元熱電有限責(zé)任公司（下稱“凱元熱電”）負(fù)責(zé)人馮承強(qiáng)告訴元新聞，今年2月，凱元熱電將德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)（德州天衢新區(qū)）（下稱“管委會(huì)”）訴至山東省德州市德城區(qū)人民法院（下稱“德城法院”），這起案件經(jīng)過(guò)開庭審理后，3月13日，德城法院作出裁定，對(duì)案件中止訴訟。“我們是勝訴還是敗訴，總該有個(gè)判決結(jié)果，這樣中止下去也沒(méi)有期限，企業(yè)連個(gè)說(shuō)理的地方都沒(méi)有了?！瘪T承強(qiáng)說(shuō)道。

　　5月8日，元新聞從凱元熱電代理人，北京市京師律師事務(wù)所律師許浩處獲悉，凱元熱電已向德城區(qū)法院提交了恢復(fù)審理申請(qǐng)書，申請(qǐng)恢復(fù)對(duì)案件審理。許浩表示，目前，他已接到了德城法院的口頭通知，法院決定恢復(fù)對(duì)該案件的審理。“我方要求法院做出恢復(fù)審理的書面裁定，截止到目前為止尚未收到?！?月19日，德城法院相關(guān)工作人員告訴元新聞?dòng)浾撸讣木唧w進(jìn)展情況，法院方面不方便告知。至于為何會(huì)作出對(duì)案件中止訴訟的裁定，該工作人員表示，“合議庭的人（現(xiàn)在）都不在?！?/p>

　　據(jù)“白鹿新聞”此前報(bào)道，由于德州天衢新區(qū)管委會(huì)的關(guān)停補(bǔ)償遲遲不到位，導(dǎo)致凱元熱電債務(wù)訴訟不斷，最終使“大強(qiáng)集團(tuán)”一度陷入瀕臨倒閉的窘境，而實(shí)控人馮承強(qiáng)也從昔日風(fēng)光的民營(yíng)企業(yè)家變成了“老賴”。

01/熱電廠未經(jīng)驗(yàn)收發(fā)電十年

　　凱元熱電位于德州市天衢新區(qū)，曾是一家供熱企業(yè)。

　　據(jù)“白鹿新聞”2025年9月24日“曾被中央環(huán)保督察組點(diǎn)名的山東德州再陷“關(guān)停小煤電機(jī)組造假”事件背后：為收回民企獨(dú)家供熱經(jīng)營(yíng)權(quán)，區(qū)管委會(huì)提前3年關(guān)掉“免關(guān)”熱電廠”報(bào)道，2011年，山東民營(yíng)企業(yè)家馮承強(qiáng)通過(guò)德州市政府的招商引資項(xiàng)目，投巨資重組收購(gòu)了虧損嚴(yán)重的國(guó)有企業(yè)——德州凱元熱電有限責(zé)任公司。由于當(dāng)?shù)卣t遲未兌現(xiàn)當(dāng)初“直供電、直供熱”的承諾，直接導(dǎo)致凱元熱電連年虧損。

　　彼時(shí)的凱元熱電正瀕臨倒閉。據(jù)馮承強(qiáng)接受白鹿新聞采訪時(shí)提供的一份2011年3月29日德州市人民政府專題會(huì)議紀(jì)要（德政專紀(jì)〔2011〕7次）顯示，凱元熱電于2001年批準(zhǔn)建設(shè)，2002年底正式運(yùn)行，至今年年虧損，主要靠政府補(bǔ)貼和德州市重點(diǎn)建設(shè)投資公司（以下簡(jiǎn)稱：德州重投公司）投入維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　為推動(dòng)項(xiàng)目順利落地，德州市政府隨后專門就“凱元熱電重組改制問(wèn)題”召開了專題會(huì)議，一致同意大強(qiáng)集團(tuán)收購(gòu)凱元熱電，并形成了上述《政府會(huì)議紀(jì)要》。會(huì)議紀(jì)要明確了“新的熱電公司繼續(xù)享受政府原制定的有關(guān)扶持政策”。

　　元新聞援引馮承強(qiáng)接受“白鹿新聞”采訪時(shí)表示，當(dāng)時(shí)德州市委、市政府對(duì)該項(xiàng)目很重視，以《政府會(huì)議紀(jì)要》的形式承諾重組后的凱元熱電繼續(xù)享受“直供電和直供熱”等政府原定扶持政策。再加上大強(qiáng)集團(tuán)有經(jīng)營(yíng)電煤價(jià)格的優(yōu)勢(shì)，新的凱元熱電應(yīng)該可以扭虧為盈。據(jù)公開資料，原凱元熱電是德州經(jīng)開區(qū)唯一一座熱電廠，此前一直肩負(fù)著全區(qū)企業(yè)用電及居民冬季供暖的任務(wù)。

　　2011年5月10日，在德州市發(fā)改委等部門的見證下，德州重投公司與大強(qiáng)集團(tuán)簽署《凱元熱電公司重組協(xié)議》，轉(zhuǎn)讓了其名下所持有的凱元熱電94.39%的股份。重組協(xié)議顯示，根據(jù)山東天元同泰資產(chǎn)評(píng)估有限公司出具的《評(píng)估報(bào)告》確認(rèn)，截至2011年2月28日，凱元熱電總資產(chǎn)價(jià)值為19000萬(wàn)元，總負(fù)債28522.42萬(wàn)元。基于此評(píng)估結(jié)果，雙方一致同意大強(qiáng)集團(tuán)（乙方）以此為基準(zhǔn)接受凱元熱電的全部資產(chǎn)，承擔(dān)凱元熱電的等額債務(wù)；協(xié)議簽訂后，乙方應(yīng)支付5000萬(wàn)元給甲方（德州重投公司）作為優(yōu)先償還凱元熱電的社會(huì)債務(wù)，而甲方剩余債務(wù)自股權(quán)轉(zhuǎn)讓完畢之日起五年內(nèi)付清，且每年等額支付。

　　協(xié)議還約定，甲方通過(guò)受讓仍持有凱元熱電5.61%的股權(quán)，但不參與任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，乙方應(yīng)保證每年支付甲方固定利潤(rùn)100萬(wàn)元；待乙方償還甲方全部債務(wù)后，甲方將持有的5.61%股權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給乙方。

　　協(xié)議簽訂一年后，大強(qiáng)集團(tuán)通過(guò)公開掛牌獲得了凱元熱電全部股權(quán)。白鹿新聞援引德州重投公司相關(guān)負(fù)責(zé)人接受《德州日?qǐng)?bào)》新媒體“德州24小時(shí)”記者采訪表示，2012年4月，德州重投公司在山東省產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)凱元熱電全部股權(quán)進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓，大強(qiáng)集團(tuán)以158萬(wàn)元價(jià)格摘牌購(gòu)買?！按髲?qiáng)集團(tuán)交易時(shí)資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值18985.21萬(wàn)元，大強(qiáng)集團(tuán)承擔(dān)債務(wù)18827.21萬(wàn)元，其中包括該公司債權(quán)8027.21萬(wàn)元。”

　　據(jù)“白鹿新聞”報(bào)道，凱元熱電掛牌交易時(shí)的總資產(chǎn)評(píng)估價(jià)與重組協(xié)議簽訂前的評(píng)估價(jià)較為接近（相差僅15萬(wàn)元），但總債務(wù)評(píng)估價(jià)卻相差近1億元。這意味著，大強(qiáng)集團(tuán)要多承擔(dān)德州重投公司的9695萬(wàn)元債務(wù)。難怪上述德州重投公司負(fù)責(zé)人會(huì)對(duì)上述媒體說(shuō)，“到現(xiàn)在為止，大強(qiáng)集團(tuán)尚有6553.21萬(wàn)元（債務(wù)）未償還我們?！?/p>

　　馮承強(qiáng)稱，簽訂重組協(xié)議時(shí)，為配合政府盡快進(jìn)行產(chǎn)權(quán)掛牌，基于對(duì)市政府和發(fā)改委的充分信任，大強(qiáng)集團(tuán)在未正式交接的情況下配合在評(píng)估報(bào)告上蓋章，可接管后卻發(fā)現(xiàn)很多對(duì)外債權(quán)無(wú)法收回，固定資產(chǎn)也不實(shí)。為此，德州重投公司根據(jù)重組協(xié)議要求提前將凱元熱電的100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了大強(qiáng)集團(tuán)。企查查顯示，2012年8月23日，凱元熱電的100%股權(quán)由原德州重投公司變更為大強(qiáng)集團(tuán)。

　　大強(qiáng)集團(tuán)接管凱元熱電后，還發(fā)現(xiàn)電廠的環(huán)評(píng)驗(yàn)收及機(jī)組建設(shè)批復(fù)等手續(xù)不齊全。據(jù)原山東省環(huán)境保護(hù)廳2017年3月22日出具的《關(guān)于凱元熱電公司熱電聯(lián)產(chǎn)工程項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收合格函》顯示，凱元熱電于2002年11月竣工，因建設(shè)單位多次變更等原因，2012年12月德州市環(huán)保局才批準(zhǔn)投入試生產(chǎn)（如下圖）。這表明，凱元熱電在重組前的十年里，一直未經(jīng)環(huán)保部門驗(yàn)收批準(zhǔn)就發(fā)電供熱，屬于“未批先建先產(chǎn)”項(xiàng)目。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十九條及《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。顯然，法律明確要求建設(shè)單位必須確保環(huán)評(píng)文件獲批后，方可啟動(dòng)建設(shè)，否則屬于違法行為。

　　此外，原凱元熱電早前還存在嚴(yán)重污染環(huán)境現(xiàn)象。經(jīng)查詢德州市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)，僅2010年一年，德州市環(huán)保局曾三次（6月2日、11月25日、12月20日）通過(guò)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)凱元熱電因違法超標(biāo)排放二氧化硫（SO2）上了《超標(biāo)排污企業(yè)名單》（如下圖）。其間2009年11月4日，時(shí)任德州市環(huán)保局黨組書記、局長(zhǎng)吳文群曾陪同省環(huán)保廳領(lǐng)導(dǎo)到凱元熱電等企業(yè)實(shí)地走訪，了解企業(yè)污染治理設(shè)施及污染源在線監(jiān)控設(shè)備運(yùn)行情況，并與企業(yè)負(fù)責(zé)人深入交談。

　　馮承強(qiáng)認(rèn)為，從德州市生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站公開的報(bào)道可以看出，德州市環(huán)保部門明知?jiǎng)P元熱電屬于“未批先建”項(xiàng)目，仍“默許”國(guó)企違規(guī)“早產(chǎn)”發(fā)電供熱，直到重組改制后大強(qiáng)集團(tuán)才補(bǔ)全所有驗(yàn)收手續(xù)。

　　此外，正式執(zhí)掌凱元熱電后不久，讓馮承強(qiáng)感到困惑的是，相關(guān)部門卻不再履行重組協(xié)議中承諾的相關(guān)扶持政策?！斑@其中體現(xiàn)最明顯的是‘直供電’，及‘直供熱’?！?/p>

　　最終，由于直購(gòu)電的叫停，凱元熱電別無(wú)選擇只有并網(wǎng)發(fā)電。凱元熱電的供熱經(jīng)營(yíng)也被當(dāng)?shù)卣獍o了第三方。馮承強(qiáng)稱，他們發(fā)的電直接供給用電企業(yè)與上網(wǎng)電價(jià)相差最低2毛5。據(jù)馮承強(qiáng)測(cè)算，從重組到關(guān)停這十年期間，凱元熱電已累計(jì)向國(guó)家電網(wǎng)輸送了507662081.29kwh（度），如果按2毛5分錢一度電差價(jià)計(jì)算，僅此一項(xiàng)政府承諾的扶持政策，至少讓重組后的凱元熱電損失1.269億元。

02/關(guān)停補(bǔ)償未達(dá)成一致，民企訴管委會(huì)行政違法

　　2019年6月，山東省政府發(fā)文要求關(guān)?！胺撬诘貐^(qū)唯一、不可替代民生熱源”的30萬(wàn)千瓦以下燃煤機(jī)組。

　　2019年7月，山東省能源局公示名單顯示，凱元熱電被列為“所在地區(qū)唯一、不可替代民生熱源”，理論上不屬于立即關(guān)停范圍。但在2019年10月，山東省下達(dá)的第一批關(guān)停計(jì)劃通知（魯能源電力字[2019]240號(hào)）附件中，凱元熱電兩臺(tái)機(jī)組被列入關(guān)停名單，擬關(guān)停時(shí)間為2021年12月。

　　2021年5月11日，當(dāng)時(shí)的德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)（2022年7月，德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與運(yùn)河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)合并，成立天衢新區(qū)）向凱元熱電下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好德州凱元熱電關(guān)停工作的通知》，正式要求其于2021年12月底前關(guān)停。2021年12月，凱元熱電被關(guān)停。

　　關(guān)停前后，雙方成立了工作專班，就資產(chǎn)清產(chǎn)核資、職工安置、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行了多輪協(xié)商和會(huì)議。雙方共同委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)出具報(bào)告，資產(chǎn)估值約4.50億元。

　　2023年7月，管委會(huì)方面作出《補(bǔ)償決定》，確定的補(bǔ)償金額約為1.73億元。與之前的評(píng)估機(jī)構(gòu)給出的價(jià)款的區(qū)別在于，管委會(huì)將高溫水管網(wǎng)、蒸汽管網(wǎng)等多項(xiàng)資產(chǎn)排除在補(bǔ)償范圍之外。凱元熱電對(duì)補(bǔ)償范圍表示了不滿。2025年，凱元熱電與管委會(huì)進(jìn)行過(guò)多次溝通，在沒(méi)有取得一致后，凱元熱電提起了行政訴訟，無(wú)果后提起訴訟。

　　2026年2月6日，德城法院開庭審理此案。凱元熱電在庭審中主張，管委會(huì)方面無(wú)權(quán)在能源環(huán)保領(lǐng)域作出具有強(qiáng)制力的關(guān)停決定，其行為超越法定職權(quán)，屬于“重大且明顯違法”的無(wú)效行政行為。關(guān)停行為還超越了上級(jí)僅要求關(guān)?！叭济簷C(jī)組”的范圍，牽連處置了其他供熱資產(chǎn)。

　　管委會(huì)方面在庭審重答辯稱，其作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)，依據(jù)《山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》等規(guī)定，具有負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局等職責(zé)。下發(fā)通知是貫徹執(zhí)行省、市文件精神的內(nèi)部行為，且關(guān)停工作是在上級(jí)政府統(tǒng)籌下，經(jīng)與凱元熱電多次協(xié)商后推進(jìn)的，程序合法。

　　庭審結(jié)束后，法院并未作出一審判決。就在2026年3月13日，凱元熱電接到德城區(qū)法院通知，該院已對(duì)案件作出中止訴訟的裁定。也就意味著，在沒(méi)有判決結(jié)果的情況下，法院給案件按下了暫停鍵。

03/法院決定恢復(fù)審理

　　凱元熱電代理人——北京市京師律師事務(wù)所律師許浩向元新聞證實(shí)，已經(jīng)收到了法院裁定。元新聞獲得的（2025）魯1402行初196號(hào)裁定書記載，中止訴訟的理由為：為了化解行政爭(zhēng)議，妥善處理行政糾紛”，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第八十七條第一款第（七）項(xiàng)的規(guī)定，本案中止訴訟。這份裁定書未明確中止期限。

　　上述司法解釋第八十七條規(guī)定的中止訴訟的法定情形包括七種：（一）原告死亡，須等待其近親屬表明是否參加訴訟的；（二）原告喪失訴訟行為能力，尚未確定法定代理人的；（三）作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)、法人或者其他組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人的；（四）一方當(dāng)事人因不可抗力的事由不能參加訴訟的；（五）案件涉及法律適用問(wèn)題，需要送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或者確認(rèn)的；（六）案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的；（七）其他應(yīng)當(dāng)中止訴訟的情形。

　　案件主審法官向原告代理人表示，中止期限不超過(guò)18個(gè)月。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授、知名行政法學(xué)專家卞修全等行政法專家出具的一份書面意見認(rèn)為，該中止訴訟裁定缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，屬于對(duì)相關(guān)司法解釋兜底條款的擴(kuò)大化、隨意性適用，構(gòu)成法律適用錯(cuò)誤。

　　馮承強(qiáng)對(duì)于這一裁定表示不解，他認(rèn)為，這份裁定書載明的中止審理的理由僅為“為了化解行政爭(zhēng)議，妥善處理行政糾紛”。這意味著法院會(huì)作出調(diào)解，但調(diào)解應(yīng)該為雙方自愿，從凱元熱電的角度看，法院事先并未征得公司同意，就已調(diào)解為理由中止了訴訟。更為重要的是，一旦中止審理，企業(yè)只能等，在司法救濟(jì)途徑方面無(wú)計(jì)可施，但企業(yè)肯定沒(méi)法等18個(gè)月，“企業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨著各種困難，18個(gè)月等下來(lái)，有被拖垮的可能”。

　　對(duì)于這一裁定，多位受訪行政法專家學(xué)者提出了不足之處。有受訪專家表示，上述司法解釋第七條是兜底條款，此類條款的適用應(yīng)該有明確的限制情形，綜合之前的案例和司法政策，適用兜底條款應(yīng)該遵循“同類解釋規(guī)則”，也就是說(shuō)，兜底條款包含的范圍廣，如果要適用這樣的條款，應(yīng)該與同一條款中已經(jīng)清晰明確列舉的其他幾個(gè)情形具有相同或相似的性質(zhì)，

　　例如，在八十七條的前6項(xiàng)情形中，第1-3項(xiàng)體現(xiàn)的是當(dāng)事人主體資格出現(xiàn)變故、第4項(xiàng)體現(xiàn)的是出現(xiàn)不可抗力、第5-6項(xiàng)體現(xiàn)的是本案審理必須以其他案件的審理結(jié)果為前提。這些事由的存在，使得法院在客觀上不得不暫停審理，等待相關(guān)障礙消除。但德城法院在裁定中引用兜底條款的情形，沒(méi)有與前述6條中的任何一條相符。

　　北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授王靜認(rèn)為，既然這一裁定適用了第7種情形，可以向法院了解作出這一裁定，是否存在導(dǎo)致訴訟中止的客觀情況。在救濟(jì)途徑上，可行措施包括向作出裁定的法院進(jìn)行復(fù)議。

　　東南大學(xué)法學(xué)院副教授顧大松亦分析指出，按照目前的法律規(guī)定，原告方可選擇的司法救濟(jì)途徑有限，包括向原審法院提出復(fù)議。該裁定不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的可以上訴的類型，因此無(wú)法向上一級(jí)法院提出上訴。

　　一位不具名行政法學(xué)專家亦表示， “化解行政爭(zhēng)議，妥善處理行政糾紛”是行政訴訟的根本目的和應(yīng)有之義，而不是導(dǎo)致案件中止審理，阻礙訴訟程序進(jìn)行的客觀障礙。如果對(duì)這一條款進(jìn)行曲解和濫用，就違背了設(shè)立中止訴訟制度的初衷。成為拖延審理、回避裁判的借口。

　　5月8日，元新聞從許浩律師處獲悉，凱元熱電已向德城區(qū)法院提交了恢復(fù)審理申請(qǐng)書，申請(qǐng)恢復(fù)對(duì)案件審理。在這份申請(qǐng)中，凱元熱電認(rèn)為，中止訴訟的法定事由已不存在，且中止裁定缺乏合法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)案件審理。5月14日，許浩告訴元新聞?dòng)浾?，目前，他已接到了德城法院的口頭通知，法院決定對(duì)恢復(fù)該案件的審理?！拔曳揭蠓ㄔ鹤龀龌謴?fù)審理的書面裁定，截止到目前為止尚未收到?！?/p>

　　5月19日，德城法院相關(guān)工作人員告訴元新聞?dòng)浾撸讣木唧w情況，法院方面不方便告知。至于為何會(huì)作出對(duì)案件中止訴訟的裁定，該工作人員表示，“合議庭的人（現(xiàn)在）都不在?！?/p>

　　當(dāng)日，就此事，元新聞?dòng)致?lián)系了德州市天衢新區(qū)管理委員會(huì)，一名工作人員表示，“我們這邊有專班在負(fù)責(zé)推進(jìn)這個(gè)事，會(huì)有專人向記者回復(fù)?！钡刂涟l(fā)稿，記者暫未收到回復(fù)。