沒等中方出手，美企先服軟，特朗普政府接到通知：涉華禁令得推遲

5月18日，部分美國國防企業(yè)被曝正在向國會申請，要求推遲一項針對中國產(chǎn)稀土磁鐵的采購禁令。該禁令原計劃于2027年1月1日生效，屆時美國國防部項目將不得采購來自中國的釤鈷磁鐵和釹鐵硼磁鐵。現(xiàn)在距離禁令生效僅剩半年多，美國軍工企業(yè)卻主動要求延期。為什么禁令還沒執(zhí)行，美國企業(yè)自己就先撐不住了？美國投入了大量資金扶持本土稀土產(chǎn)業(yè)，為何始終無法擺脫對中國的依賴？面對這種現(xiàn)狀，美國除了繼續(xù)尋求替代，還有哪些選擇？

禁令為什么無法按期執(zhí)行？這個問題的答案在于美國自身。過去九年里，美國到底做了什么，又沒做什么？從2018年美國國會通過這項規(guī)定，到2027年1月1日生效，中間相隔將近九年。九年的時間不算短，足夠完成一個大型工業(yè)項目的規(guī)劃、建設(shè)和投產(chǎn)。但美國國防企業(yè)在過去九年內(nèi)幾乎沒有采取實質(zhì)性行動，現(xiàn)在才向國會申請寬限。

那么，企業(yè)為什么不在更早的時候開始準(zhǔn)備？是能力不足，還是意愿不足？美國不是沒有投入資金。過去幾年，美國政府撥款數(shù)十億美元用于扶持本土稀土產(chǎn)業(yè)。但這些錢花到哪里去了？效果如何？從實際結(jié)果看，這些投入并未轉(zhuǎn)化為可用的產(chǎn)能。除非未來八個月內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模新增產(chǎn)能，否則美國按期執(zhí)行禁令不具備可行性。也就是說，美國花了九年，仍然沒有建立起能夠替代中國的生產(chǎn)能力。

錢投進(jìn)去了，生產(chǎn)線卻沒有出來，問題出在哪里？雖然美國國防部管理著超過20萬家供應(yīng)商，但相關(guān)部門對這些供應(yīng)商的原材料產(chǎn)地幾乎沒有任何掌握。一個連自己供應(yīng)鏈狀況都不清楚的部門，憑什么能制定出準(zhǔn)確的禁令執(zhí)行時間表？不知道原材料從哪里來，就無法判斷禁令會影響到哪些合同、哪些裝備。這種信息缺失就決定了美國禁令執(zhí)行會遇到大量意外情況。此外，美國軍工企業(yè)自身也不愿意配合禁令的執(zhí)行。為什么不配合？這些企業(yè)在向國會陳情時提出：美國國防企業(yè)在全球稀土磁鐵市場中的采購份額很小，即便全部改用非中國來源，也無法改變?nèi)蚴袌龈窬郑瑢χ袊挠绊懳⒑跗湮ⅰ＿@個說法的主要意思是：一個買家的采購量不足以推動整個產(chǎn)業(yè)體系的重建。

至于如果美國企業(yè)沒有動力去推動替代，光靠政府強制命令，能走多遠(yuǎn)？當(dāng)前可行的出路只有兩條：要么由國會批準(zhǔn)豁免，允許部分合同繼續(xù)采購中國產(chǎn)品；要么通過《國防授權(quán)法案》將禁令生效期限進(jìn)一步推遲。但即便推遲一年或兩年，過去九年沒有完成的任務(wù)，美國再用一兩年時間能否完成？過去九年里，美國的企業(yè)沒有主動去建設(shè)替代產(chǎn)能，政府投入也沒有產(chǎn)出結(jié)果，憑什么相信多給一兩年就能改變？這里暴露出的不是時間不夠的問題，而在于整個推進(jìn)機制本身存在缺陷。

美國花了九年時間、數(shù)十億美元，為什么還是無法替代中國產(chǎn)稀土磁鐵？這不能只看美國做了什么，更要看全球產(chǎn)業(yè)分布是什么樣的。先看一組數(shù)據(jù)。中國控制著全球約60%的稀土礦產(chǎn)開采、超過90%的精煉加工產(chǎn)能、接近95%的永磁體生產(chǎn)。這意味著什么？全球每十塊稀土磁鐵中，超過九塊是中國生產(chǎn)的。這個比例就說明全球稀土磁鐵的供應(yīng)高度集中于一個國家。這不是美國想改變就能改變的，過去二三十年全球產(chǎn)業(yè)分工自然形成這樣的結(jié)果。

那么，美國有沒有可能自己建一套完整的生產(chǎn)線？理論上可以，但實際上建一套完整的稀土磁鐵生產(chǎn)體系需要多長時間？需要多少資金？需要哪些技術(shù)積累？稀土磁鐵的生產(chǎn)涉及多個環(huán)節(jié)：采礦、冶煉分離、金屬制造、永磁體生產(chǎn)。每個環(huán)節(jié)都需要專門的技術(shù)積累和長期的生產(chǎn)經(jīng)驗。美國在采礦環(huán)節(jié)可以逐步縮小差距，但采礦只是最前端的一小步。真正決定產(chǎn)能的是冶煉分離這個中間環(huán)節(jié)。中國的冶煉分離產(chǎn)能占全球近九成，這個差距不是美國靠三五年的資金投入就能彌補的。為什么？因為冶煉分離需要成熟的工藝流程、穩(wěn)定的技術(shù)人員隊伍、以及長期的運營經(jīng)驗。美國在這些方面的基礎(chǔ)幾乎為零。它過去九年沒有建起來，本身就說明了難度。

其實，建立一條完整且成熟的可替代生產(chǎn)體系，至少需要數(shù)年時間。那數(shù)年到底是幾年？按照美國目前的推進(jìn)速度，五年？十年？還是更久？美國給自己設(shè)定的禁令生效時間表，從2018年立法到2027年執(zhí)行，共九年。這與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實之間存在明顯偏差。錯在哪里？美國錯在低估了稀土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)門檻和建設(shè)周期，高估了政策推動的效力。

美國F-35戰(zhàn)斗機的發(fā)動機、導(dǎo)彈的制導(dǎo)系統(tǒng)、雷達(dá)的電子組件、軍用無人機的核心部件，這些裝備的正常運轉(zhuǎn)都離不開高性能稀土磁鐵。美國國防工業(yè)在全球稀土磁鐵市場中只占不到10%的采購份額。一個只占不到10%市場份額的買家，要求整個產(chǎn)業(yè)體系專門為其重建一套獨立的供應(yīng)來源，這在商業(yè)上是否可行？答案是否定的。因為沒有供應(yīng)商會為了這么小的市場份額去投入巨額資金重新建設(shè)全部生產(chǎn)環(huán)節(jié)。供應(yīng)商要考慮的是全局市場，不會專供美國國防部的單一需求。

所以，美國不是不想替換中國產(chǎn)品，而在于全球產(chǎn)業(yè)分布的客觀現(xiàn)實不允許。這是由多年產(chǎn)業(yè)積累形成的局面，美國通過行政命令或增加投入無法在短期內(nèi)改變。如果美國強行推進(jìn)禁令，會發(fā)生什么？可能是部分關(guān)鍵裝備的生產(chǎn)和維修將面臨中斷風(fēng)險，因為找不到足夠數(shù)量、符合質(zhì)量要求的替代產(chǎn)品。

既然替代不是短期內(nèi)能實現(xiàn)的，美國現(xiàn)在有哪些務(wù)實的選擇？這個問題需要從不同角度來判斷。

承認(rèn)現(xiàn)實，調(diào)整禁令的執(zhí)行方式。具體怎么做？可以通過申請豁免的方式將禁令生效時間推遲，同時放寬對非關(guān)鍵軍事領(lǐng)域使用中國產(chǎn)磁鐵的限制，把有限的替代產(chǎn)能集中投入到最重要的武器裝備上。但這種做法能解決根本問題嗎？不能。但它能爭取時間，避免禁令生效后出現(xiàn)裝備停擺的緊急情況。這個選擇的優(yōu)點是執(zhí)行難度最低，不會影響現(xiàn)有裝備的生產(chǎn)和維護(hù)。缺點是政治代價較大，因為公開承認(rèn)無法按期執(zhí)行禁令會在美國國內(nèi)引起爭議。那么，美國政府會愿意承擔(dān)這個政治代價嗎？從目前企業(yè)主動申請豁免的動向來看，可能不得不面對這個選擇。

繼續(xù)加大投入，但改變過去的投入方式。過去美國扶持稀土產(chǎn)業(yè)的方式是分散撥款，效果不理想。今后可以改變什么？將資源集中到兩個最薄弱的環(huán)節(jié)：冶煉分離和高端磁鐵制造；同時需要與澳大利亞、加拿大、日本、德國等國家合作，整合這些國家在礦產(chǎn)資源和磁鐵制造技術(shù)方面的優(yōu)勢，形成一條繞開中國的替代來源。那這種國際合作能走多遠(yuǎn)？澳大利亞有礦產(chǎn)，日本有磁鐵制造技術(shù)，但這些國家的產(chǎn)能加起來也遠(yuǎn)不及中國。即便美國所有盟友的產(chǎn)能全部整合，能替代多少？按照目前的產(chǎn)能估算，短期內(nèi)仍然無法完全替代中國的份額。所以這個選擇雖然方向正確，但需要長期堅持，不可能在三五年內(nèi)見效。

對禁令本身進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)初立法時，美國禁令對“源自中國”的認(rèn)定范圍過寬。具體寬到什么程度？只要一個磁鐵的生產(chǎn)過程中任何一個環(huán)節(jié)涉及中國，包括中間體加工，都被認(rèn)定為“源自中國”。這種認(rèn)定方式與全球化的產(chǎn)業(yè)分工現(xiàn)狀存在矛盾。如果把認(rèn)定范圍收窄到最終組裝環(huán)節(jié)，或者設(shè)定一個允許的中國產(chǎn)比例上限（比如不超過30%），禁令的執(zhí)行難度會不會降低？答案是肯定的。因為這樣一來，美國企業(yè)可以通過在中國以外完成最后一道工序的方式，規(guī)避禁令限制。但這樣做是否違背了禁令的初衷？初衷是減少對中國產(chǎn)品的依賴，但如果只是改變最后一道工序的所在地，原材料和中間體仍然來自中國，實際依賴程度并沒有降低。所以這個選擇只能解決合規(guī)問題，不能解決實質(zhì)問題。

對于中國來說，稀土磁鐵是一個重要的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢領(lǐng)域。中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強稀土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級，將優(yōu)勢從原材料供應(yīng)延伸到高端產(chǎn)品制造。出口管理制度的目的在于維護(hù)國家安全和產(chǎn)業(yè)利益，而不是對其他國家的威脅。如果美國最終找到了替代方案，中國會失去什么？會失去一部分出口市場，但不會失去技術(shù)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。因為稀土磁鐵的核心競爭力在于完整的產(chǎn)業(yè)體系和持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步，而不是某一個國家的采購訂單。

美國政府問責(zé)局在去年的報告中指出，美國國防部對自身供應(yīng)商的原材料產(chǎn)地缺乏基本了解。這個問題的存在說明美國在沒有掌握完整信息的情況下就制定了禁令，執(zhí)行困難是必然結(jié)果。如果美國從一開始就先花兩三年時間摸清供應(yīng)鏈狀況、評估替代可行性，然后再立法，結(jié)果會不會不同？很可能會。但立法在先，執(zhí)行在后，發(fā)現(xiàn)問題了再申請豁免。這個過程就說明了美國政策制定與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實之間的脫節(jié)。

美國這場涉華稀土磁鐵禁令的困境還在繼續(xù)，問題在于過去九年的準(zhǔn)備不足，全球產(chǎn)業(yè)的高度集中，以及政策目標(biāo)與商業(yè)現(xiàn)實之間的沖突。但不管特朗普政府愿意不愿意，在中國還沒有繼續(xù)推出新的管制政策前，全球稀土磁鐵產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有分布已經(jīng)決定了美國無法在短時間內(nèi)擺脫對中國產(chǎn)品的依賴。