袁海霞：“十五五”時期財政繼續“積極”，注重可持續

袁海霞 中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員，中誠信國際研究院院長

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財政政策定調“積極”

第一財經：從過往幾個中央五年規劃建議來看，對財政工作總體部署一般都是聚焦在財稅體制層面，此次“十五五”規劃建議對財政工作部署的第一句話是，“發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性”，你怎么看這一差異？

袁海霞：這一差異主要源于宏觀經濟形勢的變化。

中央“十四五”規劃建議提出“當前和今后一個時期，我國發展仍處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化”，而本次建議強調“我國發展處于戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期”，顯然對未來環境的研判更加突出風險和不確定性。

在風險和不確定性增多的背景下，一方面，政府部門應進一步加大發力力度，發揮積極財政政策穩增長、調結構等多重作用，有力推動國民經濟持續健康發展，以增強內部穩定性來有效應對外部的不確定性；另一方面，須高度重視保障財政的可持續性，既注重切實防范和化解各類財政風險，又為未來應對可能出現的風險挑戰預留足夠的空間。

第一財經：財稅改革會因此而暫緩嗎？

袁海霞：這一轉變并不意味著財稅體制改革的停滯。

“十五五”時期是落實黨的二十屆三中全會改革舉措的關鍵階段，需要更加注重通過發揮政策作用、提升政策效能為中長期改革創造良好條件，從“十五五”規劃建議對財政工作部署具體內容看，也依然包含預算制度、稅收制度、事權責任等財稅體制改革的核心要義。

比如“十五五”規劃建議提出“深化零基預算改革”“完善地方稅、直接稅體系”“適當加強中央事權、提高中央財政支出比重”等。

第一財經：中國已經連續實施了17年多積極財政政策，也就是擴張性財政政策。此次“十五五”規劃建議明確提出“發揮積極財政政策作用”，未來五年為何還要選擇實施積極財政政策？

袁海霞：財政政策作為我國宏觀調控的主要手段之一，在未來五年推動戰略目標達成、穩定總需求、引導長期投資、調整經濟結構等方面發揮不可替代的重要作用。

“十五五”規劃建議再次提及2035年達到“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”，實現這一目標需要經濟保持相應增速，積極財政政策有必要發揮托底作用。

雖然目前關于“中等發達國家”缺乏明確的定義，但根據外交部官網“國家概況”欄目，將西班牙、希臘、葡萄牙、捷克、匈牙利列為中等發達國家這一認定推測，人均名義GDP最低的匈牙利可作為中等發達國家的入門標準（2.3萬美元），假定人口增速溫和下降、人民幣兌美元匯率維持在7的中性水平，未來五年我國年均實際GDP增速應至少保持在4.5%以上；而根據世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構披露的發達國家標準分位值看，2024年中等發達國家的人均GDP超過3萬億美元，這樣算起來，要想完成“遠景目標”難度更大。

“十五五”期間我國仍將面臨老齡化程度加深、經濟增長動能轉換等內部壓力以及大國博弈加劇、產業鏈重構等外部挑戰，尤其是“十五五”仍處于經濟面臨通縮的特殊時期，積極的財政政策應作為主要抓手，通過擴大財政支出規模創造增量需求、通過優化支出結構調整經濟結構，發揮托底經濟的作用。

此次“十五五”規劃建議的首要任務和目標確定為“構建現代化產業體系，實現高水平科技自立自強”，而這也依賴大規模的公共投資以及財政資源支持傾斜，客觀上也需要維持積極財政政策。

第一財經：“十五五”規劃分析未來五年中國發展環境時指出“有效需求不足”，這是否也意味著需要積極財政政策持續發力？

袁海霞：是的。有效需求不足仍然是“十五五”時期經濟面臨的主要矛盾，居民和企業行為函數一直沒有從過去五年復雜的內外沖擊中調整過來，財政發力加杠桿的必要性增加。

“十五五”時期居民和企業加杠桿的空間仍受到諸多因素制約，一方面，當前工業企業的資產回報率持續下行，企業決策面臨“擴產即虧損”的困境，伴隨有效益的投資減少，企業行為目標函數由“利潤最大化”變為“風險最小化”，投資意愿明顯不足。另一方面，收入預期變化、謹慎動機增強等影響下，居民行為函數發生變化，當前居民過度儲蓄的行為仍沒有明顯改善，資產價格下行與付息壓力加大影響消費需求釋放。

“十五五”規劃建議強調 “堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合…增強國內大循環內生動力和可靠性”，在微觀主體加杠桿受限的背景下，依靠財政發力，尤其是中央政府進一步加杠桿的必要性增加，需要調整政府支出的結構，完善社會保障等“投資于人”的舉措穩定居民預期，對于重點領域更加精準補短板“投資于物”，推動形成“新需求引領新供給、新供給創造新需求”的更高水平動態平衡。

另外，“十五五”時期處于落實黨的二十屆三中全會改革舉措的關鍵階段，改革方向剩下“難啃的硬骨頭”，也需要財政強化調節功能。

財政可持續需統籌發力

第一財經：近些年受多重因素影響，政府尤其是基層政府財政收支矛盾不斷加大。此次“十五五”規劃建議在部署財政工作時，也將財政可持續性擺在了突出位置，為何如此？

袁海霞：財政可持續性是國家治理能力的重要體現，“十五五”規劃中財政可持續性被提到重要位置，主要是基于經濟社會發展面臨的諸多現實挑戰以及實現長遠目標的需要。

我國經濟增長中樞面臨持續下行壓力，也面臨周期性、結構性、趨勢性問題的疊加，應發揮好財政作為宏觀調控和國家治理的重要支柱作用，這也對財政可持續性提出更高要求。

從收入端看，經濟轉型期財政空間收窄對于財政可持續的要求進一步上升。盡管新動能的快速發展對稅收貢獻走強，但考慮到經濟增長承壓和通縮對稅收的抑制作用、房地產底部調整對土地財政的拖累仍存以及減稅降費延續，疊加外部不確定性加劇、出口對稅收的貢獻可能下降，后續稅收收入增長或承壓；同時，房地產市場持續調整下，土地財政仍難扭轉弱化趨勢，將繼續拖累政府性基金收入，對財政收入貢獻或邊際下降。

從支出端看，人口老齡化等結構性社會問題將持續重構財政支出結構，要求兼顧短期保障和長期可持續。當前有效需求仍然不足，居民和企業加杠桿動力不足，疊加新舊動能轉換的關鍵時期，財政支出強度需進一步加大，民生、消費、重大基建、新質生產力等領域均需資金保障；同時在人口老齡化趨勢下，支出結構也需適應人口結構變化和流動趨勢，結合人的全面發展進行優化，尤其是“銀發浪潮”要求財政政策必須兼顧當期保障與長期可持續性，確保財政政策能夠持續支持經濟社會發展。

另外，實施積極財政政策是實現“十五五”目標的必要條件，總量發力的同時保障財政可持續性有利于拓展中長期財政空間、保障經濟社會長期穩定發展。而且強調財政可持續有利于加強債務管理，這是防范化解地方債務風險、統籌發展與安全的必然要求。

第一財經：“十五五”時期如何增強財政可持續性？你有何建議？

袁海霞：首先還是要做大總量蛋糕。堅持將高質量發展作為首要任務，著力擴大內需、優化供給，夯實財政收入的微觀基礎，持續激發經營主體活力，進一步拓寬稅基、穩定稅源，為實現財政可持續提供堅實支撐。

其次，優化支出結構，注重財政支出的綜合效應。

“十五五”時期，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合，提升財政支出的“民生含量”，核心是做到兩個“提高”——公共服務支出比重和民生類政府投資比重，著重解決醫療、教育、養老、托幼等民生短板；同時，聚焦消費尤其是服務消費，加大支持數字、智能、文旅、體育等消費新熱點；此外，積極擴大有效投資，繼續支持以人為本的新型城鎮化、新基建、“兩重”等，加強支持新興產業及未來產業。

再次，加快建立完善政府資產負債表，提升“債務-資產”轉化效率以及資產盤活效率。

無論短期化債還是長期發展，不僅需要掌握債務端有多大量，還需摸清摸透資產端。這是盤活存量、做大增量的基礎，也是提高“債務-資產”轉化效率的前提。如加強梳理各類不動產、經營權、收費權、國企股權等資產規模、權屬及流動性，并在此基礎上通過REITs（即不動產投資信托基金）等市場化途徑加大資產盤活力度，緩解地方流動性壓力、增強財政可持續性。

然后，有序推進化債、構建債務管理長效機制。

我國會繼續推進本輪化債，用好置換債券，加強財政、金融、國企等資源統籌，動態細化名單制管理、優化地方債務率考核，支持打開新的空間；做好退平臺政策銜接，避免加速發生“爆雷”和逃廢債的可能性；同時，對于債務“冰山”問題要堅持分類甄別解決，純粹提供公共產品產生的債務以中央為主置換，其他債務尋求建立央地間、政銀企風險共擔機制；更重要的是，要加快構建同高質量發展相適應的債務管理長效機制，重視完善三大機制，即債務形成機制、債務治理機制、協調監管機制。

另外，低利率環境是維持財政和債務可持續的關鍵之一。

在財政政策仍需以政府部門為主加大債務擴張的情況下，加大貨幣政策配合力度，在低增長、低通脹階段保持低利率環境，如通過降準降息提振市場信心，適時運用買斷式逆回購、國債買賣等工具保持流動性合理充裕。

最后，持續推進財稅體制改革等標志性改革。比如平衡好有為政府和有效市場的關系，優化資源配置；優化約束激勵機制，激發地方活力；進一步理順央地關系，加快推動財稅體制改革，包括深化零基預算改革，深化稅制改革、保持合理的宏觀稅負水平，優化央地事權責任劃分等。