研究型、應用型、技能型高校有什么區別？如何分類評價？

一、中國高校分類發展的依據及問題

高等教育體系的結構優化與內涵發展是當前教育治理的重大戰略議題。當前，我國正處在產業結構轉型升級的關鍵時期，既需要各類理論基礎扎實的拔尖創新型人才，也需要適應生產、建設、管理、服務一線需求的高級應用型人才，還需要更多高素質的高技能人才和高端技能人才。

但是，在目前看來，中國高校長期在單一評價標準的影響下，存在辦學特色不鮮明、資源配置效率低下、發展路徑趨同等一系列問題。這些問題不僅制約高等教育服務社會的功能，也在更深的層面凸顯評價機制改革的緊迫性。

為此，國家政策層面已明確提出要推進高校分類管理改革，建立分類管理、分類評價機制。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（下文簡稱《綱要》）明確要求“分類推進高校改革發展”，強調“引導高校在不同領域不同賽道發揮優勢、辦出特色”。

高等教育系統是知識創新的關鍵場所，推動高等教育分類發展有利于尊重不同類型知識的創新規律，促進各類知識傳遞更新。在知識化時代，知識要素在創新生態中占據樞紐地位。因此，這一改革方向符合當下經濟社會發展的需要。同時，每個學生的資質、旨趣不同，需要國家提供適合不同類型學生的高等教育，這也是中國高等教育分類發展的主要現實依據。

在過去幾十年中，國內學者對高等教育分類發展作了許多理論探討，在一定程度上為我國高等教育分類改革奠定了理論基礎。其中，中國高等教育學科創始人潘懋元提出的高等教育“三分法框架”最具代表性。

他在立足中國高等教育發展現實的基礎上，結合聯合國教科文組織國際教育標準分類法（ISCED）的主要框架，將高等教育第一階段（國際教育標準分類法中的第5級）劃分為兩大類型，即5A（學術類）和5B（應用職業類）。

其中，5A類進一步細分為5A1型和5A2型兩個亞類。5A1型即綜合研究型大學，這種高校聚焦基礎理論研究，培養具有博士深造潛質的學術研究人才；5A2型即多科/單科專業型院校，側重應用理論開發，培育不同層級的專業人才。

與5A類高校不同的是，5B類院校作為第三類型，由多科/單科職業技術院校或技能型學院組成。這類高校以職業技能實訓為核心，著力培養生產服務一線的技術應用人才。這是潘懋元提出高等教育“三分法框架”的最初構想。

到2009年，他又根據教育改革形勢，進一步明確我國高校的三種基本分類：學術型大學（研究型大學）、應用型本科高校（多科性或單科性的院校和職業技術高校）和職業技術高校（多科性或單科性的院校）。《綱要》首次在國家文件中明確我國高等教育的分類依據：“按照研究型、應用型、技能型等基本辦學定位，區分綜合性、特色化基本方向。”由此可以看出，潘懋元提出的分類方法與《綱要》提出的分類標準如出一轍，可以將其視為當今高校分類的主要理論依據。

所不同的是，《綱要》提出的分類標準是一種導向性的宏觀分類，并沒有細化各類高校的具體構成，并且在三種分類之外還加了“等”這一關鍵詞，意味著在未來的分類實踐中，需要辯證看待“分類”與“體系”。因此，基于中國龐大而復雜的高等教育體系這一事實，我國的高校分類標準應被視為一種宏觀上的、包容性的、開放式的、動態型的分類導向，而不是一成不變的分類標準。

未來，有可能在三大類型基礎上衍生出更多類型。然而，以往的研究及現有的宏觀分類均缺乏可操作性標準，不能很好地指導分類評價實踐，導致分類改革路徑依然模糊，影響高等教育改革的整體進程。基于此，本研究圍繞如何根據發展定位對不同類型高校進行區分，以及如何構建差異化發展為導向的分類評價機制兩大問題展開研究，旨在通過明確不同類型高校的發展定位，提出深化分類評價機制改革的具體路徑與政策建議。

二、高校分類發展的動因與運行邏輯

高校分類發展是時代的必然趨勢，它是在內涵式發展與外部環境驅動共同作用下的結果。美國學者克拉克·克爾（Clark Kerr）指出，“現代高等教育系統一個必不可少的原則是功能的分化”，全世界的高等教育在21世紀的發展方向“既不走向所有學校同質化、彼此低水平競爭，也不維持森嚴的等級壁壘、犧牲大多數人的機會，而是通過精巧的制度設計，在分化中尋求系統優化”。

這意味著未來的高等教育是一個功能高度分化的復雜體系，這一體系內部有著精細的分類，每一類型都獨具特色，將體現出多元化發展路徑，這是其內涵發展的必然要求。此外，第四次工業革命的到來，直接顛覆了技術形態，改變著技術知識增長方式，縮短了技術迭代周期，產業升級對高技能人才提出“高階能力”要求，市場對個性化、創新型的復合人才的需求越來越多，這是外部環境對我國高校分類改革提出的新要求。

為解釋世界各國高等教育系統運行的基本規律，美國學者伯頓·R.克拉克（Burton R.Clark）依據各國高等教育系統內部權力分配的差異，提出一種基于“政府權力—市場力量—學術權威”的“三角協調模型”。他認為政府權力、市場力量和學術權威是影響一個國家高等教育發展的三大主要力量。這三種力量構成一個三角形，三角形內部各個位置代表政府權力、市場力量和學術權威三種力量不同程度的結合，每個角代表一種模式的極端和另外兩種模式的最低限度，每個國家的高等教育系統都處在這個三角形內部的某個位置上。三種力量相互博弈，共同構建高等教育體系的運行模式。

克拉克的理論為高等教育系統的組織分析提供了一個以知識、信念和權力為核心的模型，展現了大學內外不同的利益集團如何影響組織變革和管理，尤其是企業與學科之間的張力，以及政府權力、市場力量與學術權威之間制度層面的張力。

高校分類發展的過程，其實質就是高等教育系統運行中政府、市場與學者三大主體相互博弈的過程，因此三角協調模型也適用于解釋高校分類發展的路徑和規律。

從橫向對比視角來看，不同國家的高校有不同的分類發展路徑。由于各國社會制度、歷史傳統、市場環境呈現差異，政府權力、市場力量和學術權威在高等教育三角模型中的位置各不相同，因而不同國家高校系統的權力結構不同，這就造成各國高校分類發展的運行機制有差別。英國主張擴大市場競爭，其分類發展偏向于市場主導型；德國延續了學術自治傳統，同時強調學術標準與國家框架融合，其分類發展呈現出國家—學者協同主導特征；中國采用國家統籌管理方式，分類發展是典型的政府主導型。

不僅如此，三角協調模型還適用于解釋各國高校分類發展的縱向特征。受內外部環境影響，同一個國家在不同歷史時期，政府、市場和學者三者之間的主導力量會發生改變，因而在其高等教育系統三角模型中，高校系統在不同階段也會選擇不同的分類發展路徑。

在具體發展過程中，同一個國家在某個歷史階段，若政府力量主導高等教育發展，則其高校分類發展路徑在這個階段傾向于“政府驅動型”；若到另一個階段，其高等教育發展到高度市場化程度，那么其高校發展可能由市場力量主導，這個階段其分類發展路徑接近“市場驅動型”；待市場化改革進行到某一程度，若這個國家基于管理的需要，通過改革抑制了過度市場化而加強政府管理，那么高校可能就由政府權力與市場力量協同主導，其分類發展路徑傾向于“政府—市場協同驅動型”。

例如，英國的高校長期在自治的傳統中進行，學術權威主導高等教育發展。但在2010年后，英國鼓勵高等教育市場化競爭，因而主導其高等教育分類發展的力量向市場方向移動，演變成了市場力量與學術權威共同主導高校分類發展的格局。因此，同一國家在不同的階段，其高等教育分類有不同的驅動力，并呈現不同的分類特征。

三、中國高校的類型化定位與區分標準

《綱要》明確了未來中國的高校將基于功能定位和辦學方向進行差異化發展，在政策層面直接反映出中國高校中政府、市場、學術三種力量的對比即將發生重要改變。潘懋元指出：“每一類型都應有重點高校，這樣高等教育的發展就可以各就各位，避免大家都追隨研究型。”這就說明“分類發展”可以推動“分類優秀”，有利于破解高等教育同質化問題。從政策影響來看，把高校分成三種類型至少有三重意義。

第一，打破了傳統的職業高等教育與普通高等教育二分法的政策思維，是類型教育走向深層次改革的標志；第二，尊重了高等教育自身的多樣性特點，讓技能與知識不再成為教育層次的分水嶺；第三，職業教育融入應用型高校和技能型高校之中，有利于推動科教融匯、產教融合和職普融通。

關于三大類高校的具體發展定位，目前并沒有明確的政策指導，仍是學界正在探討的一大熱點，也是頗具爭議的一大問題。在三種高校類型中，學界對研究型高校發展定位的理解相對一致，普遍認為其發展基本定位是聚焦基礎研究和國家重大戰略需求，培養拔尖創新人才，產出高水平學術成果和原始創新。

這種定位與國際高水平一流大學類似，它承擔了一個國家精英教育的重任，是本國高等教育競爭力的典型代表，如美國卡內基高等教育機構分類標準中的博士大學、德國的大學、瑞士的州立大學/聯邦理工學院、英國的羅素集團大學、日本的國立大學等。

關于應用型高校和技能型高校的發展定位是最具爭議的內容。這是由于政府、市場、學術三方對這兩類高校的認識存在偏差，主要有三個原因。

一是兩類高校都具備較強的應用特征，二者同一層次教育的人才培養目標、應用研究方向較難做出嚴格的區分。二是兩類高校都強調產教融合，從表面上看，人才培養和應用研究的實現方式類似。三是劃分標準帶有強制性制度變遷特征，無論是理論界還是辦學者對兩類高校的劃分都缺乏深入研究。

國內有學者認為，應用型高校是連接科學技術理論與社會生產實踐的關鍵橋梁，同時，它的人才培養不僅需要強化實踐性，還必須在一定程度上保持學術支撐和知識生成的能力。這種“雙重性”賦予了應用型高校獨特定位，但也造成了其在類型認知上的模糊與搖擺。

在以上因素的影響下，學界關于應用型和技能型高校的類型認知持有不同論點，有的認為兩者是一種辦學層次上的區分。有的認為兩者是辦學類型的區分，即應用型高校就是普通高等教育的一種，不應包括職業高等教育；而技能型高校則是指舉辦職業高等教育的機構，甚至提出“應謹慎鼓勵應用型本科高校舉辦職業本科專業，可能造成應用型高校的定位漂移，甚至擠占職業本科的發展空間”。

以上論點各有一定道理，本研究基于我國高等教育發展理論，結合分類改革目的及國際分類基本特點，從功能分化的角度，將兩類高校發展定位作出相應區分。

首先，應用型高校的發展定位要圍繞理論知識應用與產業升級，聚焦技術應用研究、成果轉化和復合應用型人才培養，以培養高級應用型人才，服務區域經濟和產業發展。有學者認為，應用型高校辦學內容、專業布局與結構呈現出更為復雜的多樣性，其人才培養方向則覆蓋制造、生產、服務、管理等多元領域，既有從事開發的制造工程師、從事生產的技術工程師，也包括第三產業的管理服務人才等等。

因此，應用型高校人才培養的一般特征可歸納為知識體系系統化、基礎厚實、創新能力強。其次，技能型高校的核心價值在于通過教育內容創新與技能供給升級，成為銜接教育體系與產業體系的關鍵樞紐。它聚焦職業技能訓練和技術服務，培養具備扎實技術技能，能迅速適應一線生產、管理、服務需要的高素質高技能人才和高端技能人才。其人才培養遵從產業邏輯與職業邏輯，具備很強的實踐性。

為更加直觀地比較三類高校的發展定位，以工科工程師人才培養定位為例，比較產業發展對不同類型高校人才培養定位的要求（表1）。

從表1可以看出，在產業發展的需要中，三類高校人才培養定位各有側重。

研究型高校以引領性和創新性為核心特征，其本科層次以培養未來工科學術研發人才為主要目標，博士和碩士層次主要培養工科研發工程師；應用型高校以基礎厚實和實用性強為核心特征，主要培養設計工程師，本科層次以培養有較強技術應用能力的設計、制造、工程應用工程師為主要目標；技能型高校以操作性和服務性為核心特征，主要培養職業本科、高職專科層次的生產工程師和服務工程師，其中，本科主要培養精技能、懂管理的生產工程師，專科則培養熟練的現場工程師和運維服務人才。

這種分類培養目標遵從產業鏈特征，同一產業鏈的不同環節對理論知識和技術知識要求的側重點不同，因而需要具備不同功能的高校來完成人才供給，不同類型的高校功能互補，共同為產業發展培養全方位人才。

四、高校分類評價改革的核心挑戰與制度性障礙

分類改革既需要宏觀的發展導向，也需要微觀的分類支持機制。分類支持機制主要包括分類管理、資源配置、分類評價等，其中，分類評價機制至關重要。基于高等教育三角協調模型的理論視角，當前我國高校分類評價機制面臨的核心挑戰，主要在于政府權力、市場力量與學術權威三大力量在評價系統中的嚴重失衡。具體看來，當前高校分類評價面臨的制度性障礙有以下幾個方面。

第一，評價主體與過程過于行政化，行政邏輯取代了市場與學術邏輯。一個完善的分類評價體系，需要國家和地方政府的頂層設計，也不能缺少高校自身的內生動力。我國高校評價的主體、標準、組織、實施、解釋等一系列過程均由教育主管部門直接發起，行政色彩濃厚，高校、行業、企業及第三方機構參與度嚴重不足，導致學術權威與市場力量在高校評價過程中被邊緣化。由于政府、市場、學者三大力量在高校評價中的對比過于明顯，這一機制不可避免地暴露出教育實踐者動力不足、評價專業性受限、評價結果公信力不高等一系列問題。從三角協調模型來看，過度行政化是一種高校評價的機制性障礙。

第二，評價標準高度同質化，掩蓋了高校類型與結構的多元性。我國高等教育體系規模龐大，區域差異和類型差異顯著，內部結構相當復雜，但過去的評價長期依賴“五唯”等一套高度相似的量化指標，無法體現類型教育的多元化特征，曾引導不同層次、不同類型的高校被迫擠入同一條賽道，破壞了高校多元發展生態。此外，制度設計與分類標準模糊，阻礙分類評價改革。分類評價的前提是需要有精細化的分類標準，只有通過精細而有特色的分類，才能制定出符合各類高校定位的評價指標，有效引導高校回歸辦學本位。當前，雖然政策層面確立了分類導向，但具體分類標準仍不夠明確和系統，導致分類評價在操作層面受限。

第三，傳統評價思維慣性催生出強大的路徑依賴，嚴重制約分類評價的政策效能。以“五唯”為核心的同質化評估文化，與分類評價所倡導的多元、特色發展理念存在根本性沖突，形成改革阻力。這種路徑依賴具體表現為兩個方面：其一，功利化指標導向固化，削弱政策執行效果。由于長期堅持短期的、形式上的、可量化的“業績指標”，傳統功利化的指標評價思維已經形成，這就導致近年來教育部在提倡“破五唯”的時候效果有限。其二，行政化評價機制難以突破。當前評價體系過度依賴“自上而下”的行政主導，缺乏有效的“自下而上”反饋機制，正如學者所指，高校分類改革需“自上而下”“自下而上”協同推進，才能有效推動分類評價改革。

第四，高校評估文化尚未形成，評價活動異化為一種管理過程。當前，高校評估文化缺失是一種普遍現象，尤其缺乏內部質量評估文化。在發達的教育體系下，評估文化已經從監管和專業控制轉向以改進為重點的監測，如德國、英國、瑞士等國家。而我國高校評價的核心功能依然停留在監管與控制層面。在實際評價過程中，通過一套簡化的量化指標，再結合部分非量化指標，變成一個標準化評價體系。這些指標任務被層層分解，最后分攤到學校各個部門。整個過程都是“自上而下”的，評價結果經常與院校資源配置、學科存廢等切身利益關聯在一起，讓很多高校“談評色變”。個別高校由于數據采集任務繁重而滋生負面情緒，甚至為了達標而采用假數據等。因而，落后的評價理念和方式難以實現評價的應有功能，最終讓評價活動異化為管理過程。

《綱要》明確提出要構建“分類管理、分類評價機制”，學者研究也強調“要堅持深化以分類評價為牽引的高校分類改革，從而促進高校分類發展”。其核心任務在于通過差異化的評價標準，促進各類高校在不同賽道上競爭，從而都能在各自領域辦出特色。因此，盡快在新的分類框架下，針對研究型、應用型、技能型等不同類型高校的發展定位，進一步構建精細化分類生態，再制定并完善差異化的評估指標體系，是建立中國特色高校分類體系的緊要任務之一。

五、推動高校分類評價系統性改革的政策建議

教育強國建設是一個系統化的工程。在新的分類改革背景下，需通過多項分類支持政策協同發力，加快推進高等教育高質量發展，才能更快地實現教育強國目標。針對我國高校分類評價面臨的評價主體、評價標準、評價路徑、評價文化等核心制度性障礙，借鑒國內外先進經驗，并結合三角協調模型，提出如下改革建議。

（一）評價主體：尊重市場邏輯和學術邏輯，推動行政部門從直接評價轉向宏觀監督

在高等教育治理現代化的理念中，行政邏輯不能替代市場邏輯和學術邏輯，因而需要適當引導治理權力的中心從政府角度向市場和學術方向轉移。國際優秀的分類評價機制有許多共同點，其中之一便是逐步弱化政府在高等教育系統的直接評價職能，轉而更加依賴市場機制與學術共同體評價。此外，成熟的高校評價機制往往采用外部質量評價與內部質量評價相結合的方式，其評價主體由專業評估機構和高校學術權威共同組成，較少有由教育行政部門直接主導高校評價的機制。因此，在評價主體改革方面，應改變“行政主導”的評價思維，推動行政部門從直接評價向宏觀監督角色轉變，逐步擴大市場力量和學術權威參與度，提高評價科學性與專業性。

（二）評價標準：堅持評價標準與高校定位相匹配原則，創建精細化分類評價生態

確保評價標準的專業性，關鍵是要尊重行業權威和專家共識，堅持在政府主導下，發揮學術專家的專業價值。“要破解同質化還需構建精細化分類生態。”構建精細化的分類生態是分類評價的前提，根據不同類型高校精細化的發展定位，設置不同的指標和權重，這是分類支持機制的關鍵部分。評價指標設計必須能夠真正體現高校的實際貢獻和特色優勢，而非簡單的量化指標。具體來看，對于研究型高校需重點考察其學術貢獻、科研質量和國際影響力；對于應用型高校則要考核技術轉移、社會經濟效益、校企合作深度、畢業生滿意度等應用效果；對技能型高校的評價要采用實踐導向，建立“職業資格+職業技能等級+專業能力”的復合評價體系，引入企業專家、行業協會等共同參與評價標準制定，提升評價質效。

（三）評價方式：外部評價和內部評價相結合，以建立高水平的評估文化

當前的評價方式以外部評價為主，而外部評價則由教育主管方組織實施，評價規則、評價過程、評價結果全程由政府力量主導，市場與學術力量參與不足。建設高質量的評估文化是保障高校長遠發展的重要因素，離不開多元主體的共同參與，因此，以行業、企業、社會人士為代表的市場力量應共同成為外部評價的主體，同時，要調動高校教師、學生、管理者開展內部評價的積極性，以建立高水平的評估文化。具體需要從兩方面著手：一方面，完善外部評價機制，決策機構尤其要重點支持建立獨立的第三方評估機制，發揮市場在分類評價中的作用，真正實現“管辦評”分離，提高評價科學性；另一方面，完善內部特色評價機制，強化自我評估基礎地位，進一步增強高校自身在分類評價中的話語權，并鼓勵高校自主確立評價標準，提高評價參與者的積極性，切實推動高校特色化發展。

（四）評價過程：優化高校分類評價的組織實施，強調過程性追蹤與監測

評價過程要尊重評價規律。從實施時間方面來看，過短的時間難以保障評價的準確性，許多問題是在連續的活動中彰顯出來的，切忌在短時間內采取“走過場”評價方式。在分類評估過程中，要建立中央主管部門、省級主管部門與高校三者之間責權明晰、分工合理的工作格局，通過簡化評價流程、減少評價干擾、提高評價效率等優化實施過程，建立起專業、高效的評價機制。此外，根據國際高校優化分類評價機制的普遍經驗，強調過程性追蹤與監測，依據高校的“成長性”數據與成果，及時調整評價活動，以保護資源薄弱的院校不被邊緣化。最后，應公開評估過程與結果，增強評價的透明度和公眾信任度。

（五）評價功能：通過分類評價牽引系統變革，全面增強評價的反饋、改進與服務功能

評價功能是評價目標的體現，科學的評價目標影響評價活動的實施。從三角協調模型來看，我國高校以往的評價在政府力量的主導下進行，其評價功能偏向于服務政府管理，在很大程度上削弱了其服務市場和高校自身的功能。依據改革目標，分類評價的主要功能有兩個。一是尊重高校的類型特征，破解同質化困境，引導大學向特色化、多樣化方向發展。這要求建立完善的整改機制，促使高校根據評估結果進行持續改進，以強化評價的反饋、改進與服務功能。二是打破層次教育思維慣性，激活類型教育功能。需要通過分類評價牽引資源配置、分類管理等分類支持機制變革，引導管理部門根據國家戰略和區域發展需求為不同類型高校精準提供資源支持。因此，未來需要逐步優化評價目標，弱化管理思維，加強分類評價服務市場和高校的功能，以推進教育強國建設。

綜上所述，我國需要通過調整政府、市場、學術三種力量的對比，從評價主體、評價標準、評價方式、評價過程、評價功能等方面進行系統化改革，促使高校形成以自我評價為基礎、多元主體深度參與的分類評價生態，最終建立起與國際高校評價理念接軌的中國特色高校分類評價體系。

作者：許建領，深圳職業技術大學校長，研究員。

來源：中國職業技術教育。

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