對比兩年政府工作報告看五點(diǎn)重要變化

泓睿達(dá)原創(chuàng)415，本文4200字。

對照2025年工作報告，學(xué)習(xí)完今年政府工作報告后，有五點(diǎn)體會。

第一，用具體的數(shù)據(jù)，釋放強(qiáng)烈拉動投資的信號。

第二，用內(nèi)外聯(lián)動舉措，推動商品和服務(wù)消費(fèi)雙輪驅(qū)動。

第三，用亮眼的全球排名，提出打造世界級科技創(chuàng)新策源地。

第四，用規(guī)范招商引資，推動反“內(nèi)卷”從約束企業(yè)到約束地方政府。

第五，用雙向投資合作，打造“投資中國”和“海外投資”兩張名片。

01

在去年的報告里，用了一個數(shù)字“安排財政預(yù)算內(nèi)投資7350億，用于擴(kuò)大投資”，雖然還有“用好超長期特別國債，強(qiáng)化配套融資”的表述，但并沒有說具體額度。

但今年的報告用了五個數(shù)據(jù)。

頭兩個數(shù)據(jù)是“今年擬安排中央預(yù)算內(nèi)投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于‘兩重’建設(shè)”。“兩重”建設(shè)是指重大工程與重大民生項目。

第三個數(shù)據(jù)是“發(fā)行新型政策性金融工具8000億元,帶動更多社會資本參與投資”，與去年籠統(tǒng)提“引導(dǎo)更多民間資本參與建設(shè)”相比，今年有了可量化的乘數(shù)效應(yīng)。這類政策性金融工具主要以政策性銀行為載體，通過股權(quán)或類股權(quán)方式參與重大項目建設(shè)，不計入地方政府債務(wù)余額，在財政相對有限、社會資本風(fēng)險偏好偏低的背景下，能夠為重點(diǎn)領(lǐng)域項目提供資本金支持，并增強(qiáng)項目融資的可行性與吸引力。

第四個數(shù)據(jù)并不在投資這一段，而在下一部分“加緊培育壯大新動能”的優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)里，表述是“新部署一批重大技術(shù)改造升級項目,安排2000億元超長期特別國債資金支持大規(guī)模設(shè)備更新。”我們知道，“兩新”戰(zhàn)略是指大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新。設(shè)備更新則屬于產(chǎn)業(yè)投資范疇，而消費(fèi)品以舊換新屬于居民消費(fèi)范疇。

最后一個數(shù)據(jù)也不在投資這一段，而在上一段“拉動消費(fèi)”里，“設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，組合運(yùn)用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确绞剑С謹(jǐn)U大內(nèi)需。”我們知道，內(nèi)需由投資和消費(fèi)組成，這1000億并不完全用在投資領(lǐng)域，但它可以用于中小企業(yè)的購置設(shè)備和裝修改造上，主要幫助兩類主體，企業(yè)提供無抵押貸款擔(dān)保和銀行的風(fēng)險補(bǔ)償。

7550+8000+8000+2000+1000=26550，今年將不會少于2.6萬億元用于拉動投資，遠(yuǎn)超去年水平。

還有一個表述值得各地，特別是經(jīng)濟(jì)大省注意，“單列并提高用于項目建設(shè)的地方政府專項債券額度，繼續(xù)向投資項目準(zhǔn)備充分、資金用得好的地方傾斜”“統(tǒng)籌用好各類政府投資資金，支持工作基礎(chǔ)較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃”。

什么叫準(zhǔn)備充分、用得好？

部分地方存在“項目等錢”的困境，而另一些地方則出現(xiàn)“錢發(fā)下去卻花不出去”的閑置現(xiàn)象。今年政府工作報告提出“單列額度”，就是要打破“撒胡椒面”的平均主義，確保資金跟著成熟、優(yōu)質(zhì)的項目走。哪個地方政府的項目準(zhǔn)備充分，資金使用效率高，成效顯著，誰就能獲得更多債券額度。

02

有評論說去年是安排3000億元支持消費(fèi)品以舊換新，今年是2500億元，比去年少了。其實(shí)還有一筆錢，就是上文提到的“設(shè)立1000億元財政金融協(xié)同促內(nèi)需專項資金，組合運(yùn)用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确绞健薄皵U(kuò)大個人消費(fèi)貸款……貸款貼息政策支持領(lǐng)域,提高貼息上限,延長實(shí)施期限。”

這1000億元，上文說到既包括用于中小企業(yè)無抵押貸款擔(dān)保和銀行風(fēng)險補(bǔ)償，其實(shí)還能用于個人消費(fèi)貸款。比如購車、裝修等大額支出。雖然不能像特別國債那樣直接交給地方政府以發(fā)放消費(fèi)券、補(bǔ)貼家電消費(fèi)品形式讓消費(fèi)者直觀感受到，但通過提高貼息，減少消費(fèi)者還款總額，實(shí)現(xiàn)間接拉動消費(fèi)。所以，今年支持消費(fèi)的力度并不低于去年。

在消費(fèi)部分有兩個新表述值得注意。

一是“實(shí)施服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)惠民行動，打造一批帶動面廣、顯示度高的消費(fèi)新場景”。與促進(jìn)商品消費(fèi)不同，這句話說的是服務(wù)消費(fèi)。去年說的是“從放寬準(zhǔn)入、減少限制、優(yōu)化監(jiān)管等方面入手，擴(kuò)大健康、養(yǎng)老、助殘、托幼、家政等多元化服務(wù)供給。”是從減少限制的角度來說促進(jìn)服務(wù)消費(fèi)的，但今年是從增加特色多元供給的更高角度來對地方政府提要求，比如經(jīng)濟(jì)大省的服務(wù)業(yè)都很強(qiáng)，江蘇可以打造“跟著蘇超去旅游”的新消費(fèi)場景，廣東則可以從“灣區(qū)好生活，人間煙火氣”的夜經(jīng)濟(jì)角度打造消費(fèi)場景。

二是“優(yōu)化入境消費(fèi)環(huán)境,打造‘購在中國’品牌”。推動外國人入境消費(fèi)，這在去年的表述是“完善免稅店政策，推動擴(kuò)大入境消費(fèi)，深化國際消費(fèi)中心城市建設(shè)”。可見去年考慮吸引外國人消費(fèi)著力點(diǎn)是中心城市、免稅店，比較單一，今年隨著單方240小時免簽過境政策的擴(kuò)大化和常態(tài)化，實(shí)際上外國游客停留、擴(kuò)散到其他城市的時間會更長，不能再局限于中心城市，尤其作為免簽落地城市所在的省份，要著力突出各市的消費(fèi)特色，通過文旅協(xié)同打造“購在某省”的品牌。

03

自從世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布《2025年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》，公布全球排名前十的科技創(chuàng)新集群中，中國占據(jù)三席，其中深圳-香港-廣州城市群排名世界第一，北京排名第四，上海-蘇州城市群排名第六。且中國創(chuàng)新指數(shù)排名提升至全球第十位，首次躋身全球前十以來，標(biāo)志著中國在全球創(chuàng)新版圖中的角色發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從過去的“追趕者”正式成為第一梯隊的“并跑者”。

相應(yīng)的，“高水平科技自立自強(qiáng)”版塊從去年報告表述“增強(qiáng)國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心輻射帶動能力”，“輻射”的提法還是比較低調(diào)的，但今年改為“推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，建設(shè)北京 (京津冀)、上海 (長三角)、粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，打造世界級科技創(chuàng)新策源地。”已經(jīng)提高到“世界級策源地”的高度了。

另一個變化是整個科技創(chuàng)新章節(jié)的排布，去年是按照“教-科-人”的順序鋪排三段，先講高質(zhì)量教育體系，后講科技自立自強(qiáng)，再講人才隊伍質(zhì)量。而今年的“三段論”是將教育和人才合并放到第三段，第一段講科技創(chuàng)新，第二段是全新的表述，講科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合。“世界級科技創(chuàng)新策源地”這句特別醒目的提法就來自第二段。

科技創(chuàng)新實(shí)力提升帶來的影響是特別深遠(yuǎn)的。

大家想想，中國曾經(jīng)有很多標(biāo)簽，農(nóng)業(yè)大國、人口大國、國土面積大國，改革開放后從制造業(yè)大國到經(jīng)濟(jì)大國，再到制造業(yè)強(qiáng)國。但大不代表強(qiáng)，以前我們老因為無緣科技諾貝爾獎挺自卑的，人家看我們也覺得是“三來一補(bǔ)”“拆了重裝、逆向研發(fā)”的模仿大國，現(xiàn)在就算沒有基礎(chǔ)科學(xué)的諾貝爾獎，我們依然成為了科技強(qiáng)國，只有科技強(qiáng)，才能讓我們從經(jīng)濟(jì)大國成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，最后達(dá)到綜合強(qiáng)國的終極目標(biāo)。

具體到當(dāng)下，創(chuàng)新排名躍升帶來三大現(xiàn)實(shí)利益。一是廣深港、滬蘇等經(jīng)濟(jì)大省的虹吸能力更強(qiáng)，二是中國跨國企業(yè)在世界范圍內(nèi)引才，就地用才的能力更強(qiáng)，三是國家對全球人才的吸引力更強(qiáng)，看看榜單的前十名，瑞士、瑞典、美國、新加坡、英國、韓國、芬蘭、荷蘭、德國這些，顯然科技排名是側(cè)重國際專利和論文發(fā)表的密度，除了美國、英國、德國對科技產(chǎn)業(yè)化和人才有承載能力外，就只有中國有空間和市場吸引大量人才。

從2013年的全球第35位，到2020年第14位，再到2024年第11位，到2025年最終突破進(jìn)入第10位，成為前30名中唯一的中等收入經(jīng)濟(jì)體。我們成為科技強(qiáng)國的步子走得很扎實(shí)，“科技是第一生產(chǎn)力，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力”，綜合國力首要一定是對科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化和人才引育全球化的能力。中國的排名上來了，中國聚天下英才而用之的“綠卡”含金量和“難申度”都會提升。

04

如何推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)？

早在一月初，國家發(fā)改委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就在國新辦發(fā)布會時提到，將制定出臺妨礙建設(shè)全國統(tǒng)一大市場事項清單、招商引資鼓勵和禁止事項清單，明確地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時什么能做，什么不能做。同時聚焦企業(yè)低價無序競爭、地方政府招商引資等問題，打破地方保護(hù)和市場分割。

今年政府工作報告在“推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”中就使用了全新表述“制定全國統(tǒng)一大市場建設(shè)條例，完善統(tǒng)計、財稅、考核等制度,規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)促進(jìn)行為，出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼政策”。簡稱“一條例二清單三制度”。

自從2024年提出建設(shè)全國統(tǒng)一大市場以來，“破除地方保護(hù)和市場分割”就是核心抓手，對比去年重點(diǎn)在“整治企業(yè)‘內(nèi)卷式’競爭”上，今年重點(diǎn)鎖定政府行為，因為“內(nèi)卷式競爭”除了企業(yè)的產(chǎn)能、價格、產(chǎn)品同質(zhì)化內(nèi)卷，還有政府的“招商內(nèi)卷”。國家意識到如果不從政績考核的指揮棒和財稅利益分配的源頭上進(jìn)行約束，將難以遏制地方政府的內(nèi)卷。

未來地方政府招商引資將面臨一系列剛性約束，包括嚴(yán)禁違規(guī)稅收返還，特別是針對“開票經(jīng)濟(jì)”、“空殼企業(yè)”的引稅行為將被嚴(yán)厲打擊。嚴(yán)禁舉債補(bǔ)貼，禁止地方政府通過隱性債務(wù)或違規(guī)擔(dān)保，為企業(yè)提供超標(biāo)準(zhǔn)的土地價款補(bǔ)貼、廠房代建、固定資產(chǎn)投資獎勵等，終結(jié)“政策洼地”。嚴(yán)禁歧視性準(zhǔn)入，禁止設(shè)置“在當(dāng)?shù)卦O(shè)立子公司”、“采購本地產(chǎn)品”等隱性門檻，阻礙商品和要素的自由流動。

同時鼓勵地方政府轉(zhuǎn)向“拼環(huán)境”，提供高效政務(wù)服務(wù)，轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)鏈”，基于本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)從拼單個項目轉(zhuǎn)向拼產(chǎn)業(yè)集群，轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新生態(tài)”，鼓勵通過建設(shè)科研平臺、完善人才服務(wù)、支持科技成果轉(zhuǎn)化等方式吸引高質(zhì)量投資。

05

去年報告的表述是“大力鼓勵外商投資”，今年是“擴(kuò)大雙向投資合作”，顯然，不僅要吸引外資，也要鼓勵到外國投資。這個表述是延續(xù)很多年強(qiáng)調(diào)單向引入以來的重大改變。具體表述是“引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合理有序跨境布局，完善海外綜合服務(wù)體系，加強(qiáng)對外投資風(fēng)險防控和海外利益保護(hù)。”關(guān)鍵詞是服務(wù)、防控、保護(hù)。

截至20245年底，我國對外投資累計超過3萬億美元，在境外共設(shè)立企業(yè)5.2萬家，遍布190個國家和地區(qū)，境外企業(yè)資產(chǎn)總額9萬多億美元，七成A股上市公司擁有的境外收入占總收入比重約14%，海外利益遍布全球。

隨著企業(yè)從簡單的“產(chǎn)品出海”轉(zhuǎn)向更深度的“投資出海”，面臨的已不僅是市場風(fēng)險。一些企業(yè)在海外遭遇了不公平打壓、歧視性措施，導(dǎo)致境外子公司失控、被迫出售或經(jīng)營權(quán)被取消。同時，部分領(lǐng)域在海外出現(xiàn)了“內(nèi)卷式”競爭，將國內(nèi)的過度競爭帶到了國際市場。盡管企業(yè)熱情高漲，但現(xiàn)有的政策信息、合規(guī)服務(wù)、金融支持、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、人才支撐等海外服務(wù)仍存在堵點(diǎn)，難以滿足高質(zhì)量“走出去”的迫切需求。

由此，在優(yōu)化海外綜合服務(wù)體系方面，重點(diǎn)是集成創(chuàng)新所在國服務(wù)，打造出海綜合服務(wù)港，形成央地聯(lián)動、區(qū)域協(xié)同、資源集聚的出海服務(wù)生態(tài)。在風(fēng)險防控和利益保護(hù)方面。開展重點(diǎn)國別風(fēng)險評估，及時發(fā)布境外風(fēng)險預(yù)警信息，指導(dǎo)企業(yè)“危地不往、亂地不去、危業(yè)不投”。加強(qiáng)對外磋商，持續(xù)推進(jìn)商簽或升級雙邊投資保護(hù)協(xié)定，營造于我有利的外部環(huán)境。妥善處置各類突發(fā)事件，比如近期的委內(nèi)瑞拉和伊朗風(fēng)險動蕩，以更好維護(hù)我國境外企業(yè)、項目和人員安全。

參考資料:

1.2025年、2026年政府工作報告

2.政府工作報告釋放的九大信號，粵開志恒宏觀

3.政府工作報告的十大關(guān)注點(diǎn)，民銀研究